Appalti – Norme

Con il nuovo Codice dei contratti pubblici (Dlgs. 36/2023), il legislatore ha introdotto un sistema di accesso agli atti di gara fortemente digitalizzato. Per gli atti e nei confronti dei soggetti individuati dall’articolo 36, l’accesso può infatti avvenire in modo automatico e d’ufficio attraverso le piattaforme di approvvigionamento digitale. Accanto a queste forme di ostensione automatica continua, naturalmente, a operare la disciplina dell’accesso su istanza.

Per molto tempo il diritto dei contratti pubblici è stato costruito attorno a una domanda apparentemente semplice, come deve acquistare la pubblica amministrazione per spendere correttamente il denaro pubblico. Concorrenza, pubblicità, parità di trattamento e selezione dell’offerta economicamente più conveniente costituivano, in questa prospettiva, gli strumenti per assicurare che la PA comprasse bene ciò di cui aveva bisogno.

Negli anni, però, questa logica è progressivamente cambiata. L’appalto non è più soltanto il procedimento mediante il quale l’amministrazione acquista un bene, un servizio o un lavoro, ma è diventato uno degli strumenti attraverso i quali la stessa amministrazione può incidere sul mercato e, indirettamente, sul contesto economico, sociale e ambientale nel quale opera. Si pensi, per esempio, agli obbligi sociali connessi agli appalti PNRR oggi trasfusi nell’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023.

Con la pronuncia n. 8 del 9 settembre, resa in Adunanza Plenaria,  il Consiglio di Stato mette un punto fermo sull’interpretazione della disciplina sull’accesso in materia di contratti pubblici e ai contrasti giurisprudenziali che negli ultimi due anni sono sorti.

Il Codice dei contratti pubblici, all’articolo 41, comma 14, consente il ribasso dei costi della manodopera a condizione che il concorrente dimostri, nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, che il minor costo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Ma che cosa accade quando invece l’operatore economico non applica alcun ribasso alla manodopera e dichiara un costo perfettamente coincidente, addirittura al centesimo, con quello stimato dalla stazione appaltante?

La fibrillazione generale che ha accompagnato l’annunciata approvazione in corso della proposta di Regolamento sugli appalti pubblici da parte della Commissione Europea (Public Procurement Act) ha raggiunto il suo punto più alto ieri, 9 settembre, con l’ufficializzazione del documento (COM(2026) 590 final). Sebbene si tratti di una mera proposta di Regolamento, soggetta all’esame, alla discussione e all’eventuale approvazione formale da parte del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’Unione Europea, il documento sta già suscitando discussioni e dibattiti per gli impatti che potrebbe avere sulla attuale disciplina nazionale dei contratti pubblici.

E regolamento sia. Questo era stato annunciato e la Commissione non si è smentita, come avevamo sempre sostenuto.

Non ci sono particolari novità almeno sui punti centrali rispetto al testo circolato.

La vera novità, nonostante l’opposizione degli Stati è che c’è un regolamento e non una direttiva, con le conseguenze più volte ricordate.

Dovendo la Commissione tener conto dei diversi livelli di normazione dei singoli Sati membri, per creare una strategia comune degli appalti in Europa, è chiaro che qualcosa per strada si è perso, rispetto a Stati, come l’Italia, dove il livello di regolazione è molto avanzato e in parte anche “copia” dalla Commisisone UE.

Lo spirito è giusto, creare regole comuni per favorire la concorrenza e consentire maggiore circolazione di capitali e ampliamento del mercato anche per le imprese che non si limitino a partecipare ad appalti nazionali.

Il problema è che qualcosa si perde se le regole devono essere uniformi, tenendo conto di regolazioni meno avanzate.

Abbiamo individuato alcuni punti critici, su cui si fa un passo indietro, da una parte e punti positivi, su cui si fa un passo avanti.

La sentenza n. 6838 ha ribadito la netta linea di demarcazione tra la verifica della congruità dell’offerta e la valutazione di equivalenza delle tutele contrattuali. Due adempimenti che le stazioni appaltanti possono ritenere sovrapponibili e interconnessi, ma che invece sono distinti e si pongono su piani differenti, per finalità e oggetto.

Pubblicato in pieno periodo estivo — il 6 agosto 2026 — è assai probabile che il Comunicato congiunto ANAC-CNEL sia sfuggito all’attenzione di molti RUP e tecnici delle stazioni appaltanti. Frutto dell’Accordo interistituzionale siglato il 16 giugno 2025 nell’ambito del progetto “Recidiva 0”, il Comunicato fornisce indicazioni concrete per l’applicazione della dimensione sociale degli appalti strategici, valorizzando, nel rispetto del quadro normativo vigente, l’inserimento lavorativo di detenuti, internati, ammessi alle misure alternative ed ex detenuti. La presente istruzione, pertanto, nasce con l’intento di trasformare un comunicato istituzionale in uno strumento che un RUP possa effettivamente utilizzare per orientarsi nella costruzione di una procedura di affidamento, individuando con immediatezza quali sono gli adempimenti imposti dalla normativa, quali sono le indicazioni contenute nel Comunicato e quali, invece, sono le scelte rimesse alla valutazione discrezionale della stazione appaltante.

Durante l’esame dell’Assemblea presentato un emendamento firmato da Lega, FI, Autonomie e Liberaldemocratici per reincludere le opere del Piano europeo nel meccanismo che consente alle imprese di chiedere alla stazione appaltante di non procedere al recupero. Prima l’assenso del MIT, poi l’altolà del MEF che ha paventato rischi di ritardo nella rendicontazione delle opere, nonostante fosse stato richiamato nella proposta proprio il rispetto degli obblighi di rendicontazione come condizione per procedere.

La cosiddetta qualificazione semplificata, la cui disciplina è oggi contenuta nell’articolo 28 dell’Allegato II.12 al Dlgs. n. 36/2023, costituisce un istituto di fondamentale importanza pratica. Essa permette agli operatori economici di partecipare agli appalti di lavori pubblici di importo pari o inferiore a 150.000 euro (sia per l’intero appalto che per singole lavorazioni scorporabili) svincolandosi dall’obbligo del possesso dell’attestazione SOA, a patto di dimostrare il possesso di specifici requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi di fatto. 

Tuttavia, l’applicazione concreta dell’articolo 28 da parte delle stazioni appaltanti e degli operatori economici presenta frequenti insidie procedimentali. 

Vediamo, dunque, come procedere per evitare errori.