IL PARERE SUL CORRETTIVO APPALTI
Anche Palazzo Madama, dopo la Camera, sposa la posizione delle imprese e con proposte ancora più radicali che di fatto azzererebbero i due principali problemi creati dal correttivo. Grosso aiuto anche ai settori speciali e ai consorzi stabili. In tutto 14 condizioni fanno la differenza: difficilmente potranno essere ignorate dal governo nel presentare il testo definitivo in Cdm (probabilmente il 23). Sulla revisione in alternativa, se si dovesse mantenere una franchigia ridotta al 2%, bisognerebbe alzare la revisione al 90% della variazione intervenuta. Inoltre il periodo di riferimento della revisione non deve essere l’aggiudicazione ma la fine del mese di presentazione dell’offerta. Sul contratto da applicare richiesta la soppressione degli articoli 4 e 5 dell’allegato I.01. Sull’illecito professionale si chiede di eliminare la possibilità di escludere un’impresa per aver pagato penali del 2% o superiori.
Il parere depositato vemerdì a Palazzo Madama sulle questioni fondamentali fiancheggia il testo già noto di Montecitorio. L’ultimo dubbio riguarda se mantenere la modifica alla revisione prezzi come condizione (e non solo l’osservazione) per il parere favorevole. Le osservazioni della maggioranza alla Camera sono salite a 52, ma non ci sono “condizioni”. Sul meccanismo revisionale in alternativa alla soppressione della franchigia si propone una franchigia al 2% con una rivalutazione aumentata al 90%. Per lo stand still si propone un compromesso a 32 giorni, mentre sugli accordi quadro si propone di “assicurare all’affidatario una congrua percentuale dell’importo complessivo dell’accordo stesso e di indicare il termine di stipula del relativo contratto attuativo”. Proposta anche la soppressione della rilevanza ai fini dell’illecito professionale delle penali di importo pari o superiore del 2%. Accolta anche la richiesta delle imprese sulla possibilità per l’appaltatore di utilizzare i lavori subappaltati ai fini della qualificazione. Tentativo anche su concorrenza e trasparenza con il rafforzamento degli obblighi di pre-informazioni “anche al fine di consentire agli operatori economici di trasmettere alle stazioi appaltanti eventuali manifestazioni di interesse a partecipare alle procedure negoziate senza bando”.
Ancora non è stato depositato il parere alla Camera, per il voto il governo aspetterà fino al 17 dicembre. Uno dei nodi è se presentare solo “osservazioni” o anche “condizioni” che risultino più vincolanti per il governo. In tutto, le richieste di modifica saranno una trentina fra cui spiccano: revisione prezzi, equivalenza dei contratti, limitazione del riconoscimento dei certificati lavori ai subappaltatori, responsabilità professionale escludente dei professionisti, abrogazione della correzione sui consorzi stabili.
L’articolo 2, comma 1, lett. n), dell’Allegato I.1 al Codice 36 definisce l’accordo quadro come “l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”. Vediamo, però, in concreto in cosa consista un accordo quadro e cosa comporti per stazioni appaltanti ed operatori economici.
Qual è la peculiarità dell’accordo quadro?
A differenza del contratto cosiddetto chiuso, che è il contratto tipico, ossia quello che disciplina compiutamente in ogni suo aspetto i rapporti tra le parti contrattuali, l’accordo quadro “realizza un pactum de modo contrahendi ossia un contratto “normativo” dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori, ma la cui efficacia consiste nel “vincolare” la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti” (Consiglio di Stato, Sentenza del 02/10/2024, n. 7896).
Febbrili trattative nella maggioranza e con il governo per la definizione del parere parlamentare che sarà approvato dalle commissioni ottave di Camera e Senato. Oggi sarà depositato alla Camera, per il voto il governo aspetterà fino al 17 dicembre. Uno dei nodi è se presentare solo “osservazioni” o anche “condizioni” che risultino più vincolanti per il governo. In tutto, le richieste di modifica saranno una trentina fra cui spiccano: revisione prezzi, equivalenza dei contratti, limitazione del riconoscimento dei certificati lavori ai subappaltatori, responsabilità professionale escludente dei professionisti, abrogazione della correzione sui consorzi stabili.
Il 18 dicembre è previsto il parere delle commissioni parlamentari, il 23 il Consiglio dei ministri con l’approvazione definitiva: parte il rush finale per il correttivo al codice appalti ma sulle questioni più rilevanti ancora non ci sono soluzioni chiare. Partita chiusa invece per equo compenso, concorrenza (soglie per le procedure negoziate) e Ppp. Chiarimenti (e no) da Mit e Palazzo Chigi al seminario Ance.
La riforma degli appalti ha già superato l’esame della commissione Ue come target Pnrr ma ogni modifica deve essere risottoposta alla valutazione di Bruxelles soprattutto se in ballo ci sono temi come la concorrenza, il subappalto, la prelazione per il Ppp. La valanga di critiche arrivata da Anac, imprese, Consiglio di Stato – in attesa di quelle di Regioni e Comuni e dei paletti della commissioni parlamentari – indeboliscono notevolmente il provvedimento e consigliano forse al governo di accettare qualche modifica sostanziale. Fra i temi le soglie per affidamenti diretti e procedure negoziate, revisione prezzi, contratto da applicare negli appalti.
E’ stato raggiunto l’accordo – senza un’ora di sciopero- sul nuovo contratto trasporto merci, logistica e spedizioni che interessa l’amplissima platea che va dagli autisti di mezzi pesanti ai rider. Per i sindacati e le aziende, è un contratto moderno che vuole rispondere alle sfide di un settore che rappresenta il 9% del Pil nazionale. Oltre agli aumenti retributivi, il nuovo contratto prevede nuove figure professionali e disciplina in modo più stringente la gestione degli appalti nella filiera e prevede nuove norme in materia di sicurezza sul lavoro
Vediamo, dunque, come funziona il nuovo sistema codicistico di accesso agli atti basato sulla digitalizzazione degli appalti e sulle piattaforme di approvvigionamento digitale.
Cosa bisogna fare per accedere agli atti?
A differenza di quanto avveniva prima ai sensi dell’articolo 53 del Codice 50/2016, dal 1° gennaio 2024, con la piena efficacia degli articoli 35 e 36 del nuovo Codice, per accedere agli atti di gara non è più necessaria una espressa richiesta in tal senso avente i requisiti prescritti in via generale dalla legge n. 241/1990 (ossia, sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale rispetto al documento cui si vuole accedere), ma è automaticamente riconosciuto a chi partecipa alla gara e non ne è “definitivamente” escluso, di accedere in via diretta, non solo a documenti (offerta dell’aggiudicatario, verbali di gara e atti), ma anche ai dati e alle informazioni presupposti all’aggiudicazione ed inseriti nella piattaforma digitale ex articolo 25 del Codice, e ciò a partire dal momento della comunicazione digitale dell’aggiudicazione.
Il vicepresidente Luca Dal Fabbro ha ricordato che la transizione ecologica, energetica e digitale e le ricadute in termini di sicurezza saranno oggetto di negoziazione nei rinnovi dei Ccnl previsti per il 2025. Sulla sicurezza, “il cuore del problema è dato dal fattore organizzativo. Le statistiche mostrano che nel settore dei servizi ambientali, le imprese associate a Utilitalia rasentano un andamento infortunistico migliore rispetto alle imprese non associate, dimostrando che la stabilità degli affidamenti e delle concessioni, rispetto alla frammentazione del ciclo produttivo in appalti, giova ai livelli di salute e sicurezza dei lavoratori”. Per il numero uno della federazione, Filippo Brandolini, “la qualificazione degli appaltatori, l’assetto organizzativo e la prevenzione sono i tre fattori abilitanti su cui insistere”. Forte, infine, la richiesta di stabilizzare le concessioni.
Nelle premesse al parere vengono svolti pesanti rilievi sull’iter seguito e sulla scelta di non adottare la “stessa procedura” utilizzata per la stesura del codice 36, quando fu affidato allo stesso Consiglio di stato il compito di redigere il testo. Per quanto viene riconosciuto che non ci fosse un obbligo in tale senso, sulla scelta si rilevano criticità di ordine logico-giuridico. Rilievi vengono svolti anche per l’assenza del parere della Conferenza unificata, che deve precedere la pronuncia del Consiglio di Stato, e per il mancato trasferimento dei documenti relativi alle interlocuzioni con la commissione Ue.
La richiesta di fissare subito una soglia più bassa per la digitalizzazione dei progetti dal 2026 arriva dal Consiglio nazionale degli ingegneri e dalla Rete delle professioni tecniche. Sui concorsi alla tradizionale posizione del Cnappc si associa il sostegno del Cni. L’associazione dei Rup guidata da Daniele Ricciardi avanza anche una proposta che susciterà polemiche considerando le polemiche di questi giorni: fornire un elenco dei contratti equivalenti con valore orientativo. Unanimità nella richiesta che gli incentivi siano ammessi anche per i dirigenti. Sull’equo compenso gli Ingegneri chiedono un’ulteriore limatura dei ribassi.
Con la recente delibera 497 del 29 ottobre 2024, l’ANAC ha richiamato l’attenzione delle stazioni appaltanti sulla necessità di monitorare in maniera effettiva ed efficace l’esecuzione contrattuale, fornendo indicazioni-guida ed invitando ad utilizzare a tal fine le piattaforme di approvvigionamento digitale. Tuttavia, sono ancori molti i dubbi e gli interrogativi che si pongono stazioni appaltanti, RUP e responsabili di fase, allorquando bisogna compilare le schede relative all’appalto, da trasmettere alla PCP dell’ANAC, nonostante l’Orchestratore. Abbiamo, pertanto, pensato di illustrare le schede da compilare per l’affidamento e per la successiva fase esecutiva delle tipologie di appalti più utilizzate o che suscitano più frequentemente i dubbi, cominciando dall’affidamento diretto ex articolo 50 del Codice.
Quale scheda ANAC va compilata?
Per l’affidamento diretto di cui all’articolo 50 del Codice sono utilizzabili due schede:
– la scheda AD5, in caso di affidamento diretto di importo inferiore a 5mila euro (i cosiddetti microaffidamenti);
– la scheda AD3, in caso di affidamento diretto di importo pari/superiore a 5mila euro e fino a 140mila euro, per i beni e servizi, e a 150mila euro, per i lavori.
Il presidente dell’ottava commissione della Camera Rotelli (FdI) avverte: non potremo dare il parere se prima il governo non ci trasmette quelli di Consiglio di Stato e Conferenza unificata, come previsto dalla procedura di legge. Alessandro Genovesi, alla prima uscita come segretario confederale Cgil con delega agli appalti, spara sulla possibilità di derogare il contratto firmato dalle associazioni più rappresentative con contratti a tutele analoghe, ma la stessa cosa fanno gli altri sindacati e la stessa Ance che denuncia rischi per regolarità e sicurezza del lavoro. L’attacco sotterraneo al sistema delle bilateralità e alle casse edili.
Il subappalto “necessario” o “qualificante”, disciplinato espressamente nell’articolo 12 del decreto legge 47/2014, è stato abrogato solo parzialmente dal previgente codice 50 ed è sopravvissuto all’attuale codice 36. Vediamo, dunque, di cosa si tratta e cosa implica per stazioni appaltanti e per operatori economici.
Quale differenza col subappalto ordinario?
Il subappalto “necessario” o “qualificante”, proprio per le finalità cui assolve, presenta delle peculiarità rispetto al subappalto cosiddetto ordinario.
Infatti, mentre nel subappalto “classico” o “facoltativo” l’affidamento a terzi di una parte delle prestazioni oggetto dell’appalto è frutto di una libera scelta imprenditoriale (essendo il concorrente già in possesso di tutte le qualifiche relative alle lavorazioni oggetto del bando), il subappalto necessario si caratterizza, invece, per la circostanza che il concorrente non ha la qualifica per eseguire tutte le lavorazioni. Ecco che, pertanto, il subappalto si configura come “necessario” perché l’affidamento (ad un soggetto in possesso delle pertinenti qualificazioni) dell’esecuzione delle lavorazioni riconducibili alle categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria è imposto dal difetto di qualifica del concorrente ad eseguire tali tipo di prestazioni
Intervenendo al convegno organizzato da Luiss, Legacoop e Consorzio Integra sul “dopo Pnrr”, il presidente dell’Anac ha dato la sua prima valutazione pubblica sul correttivo approvato in primo esame dal governo: sulla concorrenza “non si è fatto abbastanza” e si sarebbe almeno dovuto mettere nel codice quanto affermò la circolare Salvini sulle gare sotto soglia, mentre sulla soppressione dell’articolo 109 Busìa declina ogni responsabilità: “Andrebbe ripristinato, abbiamo appena diramato un documento di consultazione”.
Con il codice 36 i costi della manodopera sono stati equiparati ai costi della sicurezza, accomunati dal fatto di essere entrambi scorporati dall’importo assoggettato al ribasso (articolo 41, comma 14). Da qui però il dubbio di tante stazioni appaltanti e tanti operatori economici circa l’assoluta non ribassabilità o meno dei costi della manodopera. Giurisprudenza, MIT e ANAC hanno cercato di chiarire i termini di applicazione della previsione normativa, ma permangono tuttora incertezze sulle corrette modalità di costruzione e valutazione dell’offerta, sotto il profilo dei costi della manodopera.
Vediamo, dunque, cosa intende la norma e come operare correttamente.
Possibilità di proposta da parte dell’operatore privato anche quando un’opera non è inserita nella programmazione dell’ente concedente. Molte misure sono finalizzate a creare maggiore trasparenza e concorrenza sulle proposte avanzate dagli operatori economici: l’obbligo di pubblicazione della proposta da parte dell’ente concedente sul proprio sito, la possibilità per altri soggetti privati di presentare soluzioni alternative sullo stesso progetto entro sessanta giorni, la possibilità per l’ente concedente di chiedere modifiche alle proposte presentate dal privato e di convovare una conferenza di servizi preliminare in cui invitare gli operatori economici. E ancora semplificazioni procedurali e tempi dimezzati (da 90 a 45 giorni) per la risposta dell’ente concedente alle proposte presentate.
