IL LABIRINTO OSCURO DELL'EDILIZIA / 47
Il caso Milano: la cessione delle aree e la monetizzazione degli standard urbanistici. Vantaggi e svantaggi
- Quadro Normativo di Riferimento
Il D.M. 1444/1968 stabilisce limiti inderogabili per la dotazione minima di spazi pubblici (verde, parcheggi, attrezzature collettive) in funzione della densità edilizia. Tali standard devono essere garantiti attraverso la cessione fisica di aree da parte dei soggetti attuatori. Tuttavia, in assenza di una disciplina nazionale sulla monetizzazione, molte amministrazioni locali — tra cui il Comune di Milano — hanno introdotto regolamenti autonomi per consentire la monetizzazione in luogo della cessione.
A Milano, la monetizzazione è disciplinata da atti come la Deliberazione della Giunta Comunale n. 1512/2024 e la Determinazione Dirigenziale n. 2808/2025, che definiscono i criteri e i valori minimi/massimi da applicare in base alla zona OMI.
- Prassi Operativa e Derive Interpretative
Nel contesto milanese, la monetizzazione è diventata prassi consolidata anche in interventi dove la cessione sarebbe tecnicamente possibile. Questo ha generato una serie di criticità:
- Applicazione sistematica anziché eccezionale: la monetizzazione, nata come strumento residuale per aree consolidate, viene spesso applicata anche in zone di espansione o rigenerazione urbana, dove la cessione sarebbe urbanisticamente più coerente.
- Valori monetari non proporzionati: i valori minimi e massimi definiti dal Comune, sebbene aggiornati annualmente, non sempre riflettono il reale costo-opportunità della mancata cessione, né garantiscono l’equivalente funzionale in termini di servizi.
- Assenza di vincolo di destinazione: le somme incassate non sono sempre vincolate alla realizzazione di standard nella stessa zona, generando squilibri territoriali e deficit funzionali.
- Profili Critici e Giurisprudenza
La giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito che:
- La monetizzazione non può sostituire automaticamente la cessione, ma deve essere giustificata da oggettiva impossibilità (Cons. Stato n. 6211/2013).
- Deve essere motivata puntualmente nel provvedimento autorizzativo, con riferimento alla specifica zona e alle esigenze urbanistiche locali.
- Non può essere considerata mera entrata patrimoniale, ma deve mantenere un vincolo di scopo funzionale alla realizzazione degli standard previsti dal D.M. 1444/1968.
- Implicazioni Urbanistiche e Etiche
L’utilizzo come prassi ordinaria della monetizzazione a Milano ha prodotto:
- Densificazione senza compensazione: interventi edilizi intensivi privi di adeguata dotazione di servizi pubblici.
- Disuguaglianze territoriali: concentrazione di risorse in aree centrali a discapito delle periferie.
- Erosione della pianificazione strategica: indebolimento del Piano dei Servizi come strumento di equità urbana.
- La Legge regionale Lombardia n. 12/2025
L’art. 46 della Legge Regionale della Lombardia n. 12 del 2005 (sul governo del territorio) prevede che in sede di rilascio di un permesso di costruire il Comune possa addivenire col privato alla c.d. monetizzazione degli standard in alternativa alla modalità principale (costituita della cessione da parte del privato delle aree da adibire a standard) esclusivamente in ipotesi di impossibilità o inopportunità circostanziata del loro reperimento e stabilisce che il calcolo in denaro degli standard debba considerare l’utilità economica conseguita dal privato per effetto della mancata cessione delle aree e debba essere comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree, recitando:
“in caso di impossibilità o non opportunità ritenuta dal comune (previa adeguata istruttoria), in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree.
I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.”
Tale articolo è intitolato “Convenzione dei piani attuativi” e, con riferimento alla possibilità di monetizzare gli standard, recita:
“La convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle segnalazioni certificate di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell’articolo 8 della legge 6 agosto 1967 n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), deve prevedere:
- la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l’acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree.
- I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.”
La monetizzazione degli standard urbanistici a Milano è un tema complesso ma comunque regolamentato.
Si tratta di un meccanismo alternativo alla cessione di aree per la realizzazione di attrezzature pubbliche o di interesse generale, previsto dal Piano dei Servizi.
Tale sistema consente al Comune di Milano di acquisire risorse economiche da destinare a progetti di sviluppo urbano, soprattutto nei casi in cui non sia possibile reperire aree adeguate per estensione o localizzazione.
Questo approccio offre flessibilità, ma richiede una valutazione attenta per garantire che le risorse siano utilizzate in modo efficace e trasparente.
- Vantaggi e svantaggi della monetizzazione
L’approccio alla monetizzazione degli standard urbanistici a Milano presenta vantaggi e svantaggi, che riflettono le sue implicazioni pratiche e strategiche. Vediamoli in dettaglio:
Vantaggi:
- Flessibilità nella gestione urbana: permette al Comune di ottenere risorse economiche in situazioni in cui le aree da destinare a servizi pubblici non sono disponibili, facilitando l’adattamento a contesti urbani complessi.
- Investimenti mirati: le somme raccolte possono essere destinate a progetti specifici, come il miglioramento delle infrastrutture o lo sviluppo di spazi verdi, rispondendo alle priorità della città.
- Rapidità nell’implementazione dei progetti: la disponibilità di risorse liquide consente di accelerare la realizzazione di interventi necessari, evitando le tempistiche lunghe legate all’acquisizione di terreni.
- Incremento delle entrate comunali: questo sistema rappresenta una fonte di finanziamento alternativa, riducendo la dipendenza dai finanziamenti statali o da altre forme di entrate.
Flessibilità nella gestione urbana
Il sistema illustrato permette al Comune di adattarsi rapidamente a situazioni complesse. Ad esempio, in una zona densamente popolata come il centro di Milano, trovare terreni adeguati per attrezzature pubbliche può essere complicato. Con la monetizzazione, invece di rinunciare ad un progetto, il Comune può ottenere fondi per migliorare infrastrutture esistenti o realizzarne di nuove in aree più accessibili.
Investimenti mirati e strategici
Le risorse raccolte attraverso la monetizzazione possono essere allocate dove c’è maggiore bisogno. Per esempio, se in una determinata zona manca un parco o una scuola, i fondi possono essere usati per creare o migliorare queste strutture, garantendo un impatto diretto e visibile per la comunità.
Accelerazione dei progetti pubblici
La disponibilità immediata di risorse liquide elimina la necessità di lunghe procedure per acquisire terreni o ottenere finanziamenti alternativi. Questo si traduce in tempi di attuazione più brevi per progetti cruciali, come la riqualificazione di un quartiere o il potenziamento delle reti di trasporto pubblico.
Aumento delle entrate comunali
La monetizzazione rappresenta una fonte di finanziamento aggiuntiva per il Comune, che può essere utilizzata non solo per progetti infrastrutturali ma anche per iniziative culturali, educative e sociali. Questo è particolarmente utile in tempi di restrizioni di bilancio.
Esempio concreto: riqualificazione di una piazza
Immaginiamo una piazza degradata in un quartiere residenziale. Attraverso i fondi derivanti dalla monetizzazione, il Comune potrebbe realizzare un progetto di riqualificazione: aggiungere aree verdi, installare giochi per bambini, migliorare l’illuminazione e creare spazi di incontro per la comunità. Tali interventi non solo migliorano la qualità della vita dei residenti ma possono anche attrarre nuovi investimenti nel quartiere.
Svantaggi:
- Rischio di disuguaglianze territoriali: le aree in cui vengono monetizzati gli standard potrebbero subire una riduzione della qualità degli spazi pubblici, favorendo uno sviluppo urbano squilibrato.
- Trasparenza nell’uso delle risorse: la gestione dei fondi richiede una rigorosa supervisione per assicurare che vengano effettivamente investiti in miglioramenti urbani, evitando sprechi o usi impropri.
- Possibile dipendenza economica: un eccessivo affidamento sulla monetizzazione potrebbe spingere il Comune a privilegiare questo approccio rispetto alla pianificazione territoriale tradizionale.
- Impatto sulla comunità: la mancanza di spazi pubblici adeguati potrebbe ridurre la qualità della vita dei residenti e compromettere il senso di comunità.
Rischio di disuguaglianze territoriali
Uno dei principali problemi è che, monetizzando gli standard, alcune zone della città potrebbero vedere una carenza di spazi pubblici, come parchi o attrezzature sportive. Questo può portare a uno sviluppo urbano sbilanciato, in cui alcune aree sono ben attrezzate mentre altre rimangono trascurate.
Utilizzo poco trasparente dei fondi
Esistono preoccupazioni riguardo alla gestione dei fondi ricavati dalla monetizzazione. Se non vi è una supervisione adeguata, c’è il rischio che i fondi non vengano utilizzati per miglioramenti tangibili o che vengano destinati a progetti non prioritari.
Possibile incentivo alla riduzione degli spazi pubblici
Alcuni critici temono che questo sistema possa incentivare la scelta di monetizzare troppo frequentemente, portando ad una diminuzione complessiva degli spazi destinati a uso pubblico in favore di entrate economiche immediate.
Sfide legali e burocratiche
La determinazione dei valori di monetizzazione e l’applicazione di tali regolamenti possono risultare complesse. Errori o discrepanze nei criteri di valutazione possono portare a controversie legali o a rallentamenti nell’attuazione dei progetti.
Mancanza di consenso pubblico
In alcuni casi, la comunità locale potrebbe percepire negativamente la monetizzazione, vedendola come una riduzione delle risorse collettive in favore di entrate economiche. Questo potrebbe generare opposizione o mancanza di fiducia nei confronti delle autorità.
Esempio concreto di sfida: riduzione della qualità urbana
Immaginiamo un quartiere in crescita demografica. Se gli standard urbanistici vengono monetizzati anziché utilizzati per creare nuove scuole, parchi o centri culturali, i residenti potrebbero sentirsi trascurati e subire una riduzione della qualità della vita.
- Conclusioni
La monetizzazione degli standard urbanistici, se utilizzata come prassi ordinaria senza verificare le condizioni tecniche, rischia di compromettere la qualità urbana e la coerenza pianificatoria.
Milano rappresenta un caso emblematico dove la discrezionalità amministrativa ha prevalso sulla ratio normativa, trasformando uno strumento eccezionale in una scorciatoia sistemica.
È urgente un ripensamento normativo e una maggiore trasparenza nei criteri applicativi per garantire equità, funzionalità e sostenibilità urbana.
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