L’eredità sospesa: analisi strutturale dello stallo dei condoni edilizi: l’arretrato che pesa sui Comuni e la riforma del testo unico che bussa alla porta

L’Italia discute nuovamente di condoni edilizi. Lo fa mentre migliaia di pratiche giacciono ancora negli archivi comunali, eredità dei tre grandi provvedimenti del 1985, 1994 e 2003. Lo fa mentre il Governo prepara nuove forme di sanatoria, dalla “doppia regolarizzazione” per gli abusi minori fino alle ipotesi di riordino complessivo del sistema edilizio. E lo fa, soprattutto, senza aver mai affrontato davvero il nodo strutturale: l’arretrato amministrativo che grava sugli uffici tecnici. In questo scenario, il tema non è più solo giuridico o urbanistico. È un tema di capacità amministrativa, di credibilità istituzionale e di governance del territorio. (…)

1. Un arretrato che non si è mai chiuso

A oltre vent’anni dall’ultimo condono, molti Comuni non hanno ancora definito tutte le domande. Le ragioni sono note: documentazione incompleta, vincoli paesaggistici, contenziosi, carenze di personale, stratificazione normativa. Ma ciò che colpisce è la persistenza del fenomeno.

Le fonti più recenti confermano che il problema non è affatto marginale. Il Governo stesso, nel discutere nuove misure, riconosce l’esistenza di irregolarità accumulate da decenni e non ancora risolte e il dibattito politico sulla manovra economica 2025 ha riportato al centro la questione, con particolare attenzione alle regioni più colpite, come la Campania, dove l’abusivismo storico è più radicato.

Non esiste un database nazionale aggiornato, ma le stime dei Comuni metropolitani parlano chiaro: decine di migliaia di pratiche ancora pendenti. In alcuni casi, si tratta di procedimenti avviati negli anni Ottanta.

2. La nuova stagione delle sanatorie

Il quadro politico attuale non si limita a prendere atto dell’arretrato: propone nuove soluzioni.

Le principali direttrici emerse negli ultimi mesi sono tre:

• Sanatorie mirate per le irregolarità minori, con l’obiettivo di alleggerire il carico amministrativo e regolarizzare difformità diffuse;
• Doppia sanatoria per abusi edilizi e vincoli, come anticipato da analisi giuridiche che parlano di un intervento strutturale per rilanciare il mercato immobiliare e favorire la rigenerazione urbana;
• Riforma del Codice dell’edilizia, che punta a riscrivere l’intero impianto normativo, ridefinendo titoli abilitativi, controlli e stato legittimo degli immobili.

Il dibattito è acceso, e non potrebbe essere altrimenti. Ogni nuova finestra di regolarizzazione rischia di generare un ulteriore afflusso di domande, mentre gli uffici tecnici faticano ancora a chiudere quelle del passato.

3. Il peso sugli uffici tecnici comunali

Per i tecnici comunali, la questione non è astratta. È quotidiana.

Le criticità più ricorrenti includono:

• Istruttorie complesse su pratiche datate, spesso prive di elaborati essenziali;
• Richieste di integrazioni che si perdono nel tempo, con proprietari irreperibili o immobili passati di mano più volte;
• Pareri esterni (paesaggio, vincoli idrogeologici, beni culturali) che allungano i tempi;
• Pressioni politiche e sociali per “chiudere tutto”, anche quando le condizioni giuridiche non lo consentono;
• Rischio di contenzioso, soprattutto nei casi in cui nuove norme sembrano offrire soluzioni più favorevoli ma non sono applicabili retroattivamente, come chiarito dal Consiglio di Stato sul decreto “Salva Casa”.

Il risultato è un sistema che fatica a garantire certezza del diritto e tempi ragionevoli. Il Paese si trova davanti a un bivio:

1. Smaltire l’arretrato con risorse straordinarie, personale dedicato e strumenti digitali realmente operativi.
2. Riaprire nuove sanatorie, assumendosi però la responsabilità di alimentare un ciclo che rischia di non chiudersi mai.
3. Riformare davvero il sistema edilizio, superando la logica emergenziale e costruendo un quadro stabile, chiaro e applicabile.

La terza via è quella più complessa, ma anche l’unica che può restituire coerenza al sistema.

Gli uffici tecnici comunali non possono essere considerati semplici terminali amministrativi. Sono i luoghi in cui la legge incontra il territorio, dove si misura la distanza tra norma e realtà. Per questo, ogni riforma che voglia essere efficace deve coinvolgere i tecnici nella fase di scrittura delle norme, riconoscere la complessità delle istruttorie edilizie, garantire risorse adeguate, prevedere strumenti uniformi e interoperabili e definire criteri chiari per la gestione delle pratiche pregresse. Senza questo, ogni nuovo condono rischia di essere solo un’altra pagina da archiviare… in fondo a un armadio già pieno.

4. Introduzione: la stratificazione storica come ostacolo allo sviluppo

Il governo del territorio in Italia è prigioniero di una stratificazione normativa che ha trasformato l’eccezionalità in prassi. Non siamo di fronte a singoli episodi di sanatoria, ma a una successione di regimi straordinari — la Legge 47/1985, la Legge 724/1994 e la Legge 326/2003 — che hanno profondamente alterato la pianificazione urbanistica ordinaria. L’effetto “annuncio” di tali provvedimenti ha storicamente alimentato la fenomenologia abusiva: i dati CRESME evidenziano non solo le 230.000 violazioni nel biennio 83-84, ma un volume colossale di 970.000 abusi realizzati tra il 1982 e il 1997.

In qualità di addetti ai lavori, è doveroso operare una distinzione analitica netta tra due istituti spesso sovrapposti nel dibattito pubblico:

• L’accertamento di conformità (sanatoria ordinaria): Disciplinato stabilmente dall’Art. 36 del DPR 380/2001, è un istituto permanente volto a regolarizzare opere che rispettano la “doppia conformità” (edilizia/urbanistica vigente sia al momento della realizzazione che della richiesta).
• Il condono edilizio: Un provvedimento eccezionale, extra-ordinem e “tombale”, che mira a legittimare manufatti privi dei requisiti di conformità originaria, previo pagamento di un’oblazione.

La risoluzione della massa burocratica giacente è il “male oscuro” che paralizza la rigenerazione urbana e la commerciabilità dei beni. Senza una definizione delle pendenze, il mercato immobiliare resta ancorato a un’incertezza del diritto che vanifica ogni tentativo di pianificazione sostenibile.

5. Radiografia dello stallo: crisi di effettività del potere sanzionatorio

A più di trent’anni dall’avvio del primo condono edilizio, l’Italia continua a fare i conti con una mole imponente di pratiche inevase che fotografa con precisione l’eredità irrisolta di quella stagione normativa.

Secondo il rapporto del centro studi Sogeea, presentato in Senato, restano ancora da definire 5.392.716 domande, pari a oltre un terzo dei 15.431.707 procedimenti avviati dal 1985 a oggi. L’indagine, condotta su tutti i capoluoghi di provincia, sui comuni oltre i 20 mila abitanti e su un campione rappresentativo dei centri più piccoli, quantifica in 21,7 miliardi di euro i mancati introiti per lo stato e gli enti locali, tra oblazioni, oneri concessori, diritti e risarcimenti ambientali.

Roma domina entrambe le classifiche: con 599.793 istanze presentate e 213.185 pratiche ancora aperte, distanzia nettamente Milano, Firenze, Venezia e Napoli, mentre Palermo segue a grande distanza per arretrato amministrativo. All’estremo opposto, Ferrara emerge come esempio virtuoso, avendo evaso tutte le 30.800 richieste ricevute.

Solo lo 0,9% dei comuni italiani non è stato interessato da domande di sanatoria, a conferma di un fenomeno capillare che continua a incidere sulla credibilità delle politiche urbanistiche e sulla capacità amministrativa degli enti locali.

I dati statistici non sono semplici numeri, ma la prova documentale del fallimento amministrativo. La trasparenza è l’unico antidoto all’inerzia comunale, che ha permesso il consolidarsi di un patrimonio “fantasma” privo di verifiche di ammissibilità.

Il crollo dell’esecutività: L’analisi di Legambiente (2004-2018) rivela una drammatica crisi di effettività della sanzione amministrativa. A fronte delle ordinanze emesse, solo il 19,6% delle demolizioni viene eseguito. Il divario territoriale è sintomatico di una frammentazione amministrativa inaccettabile: si passa dall’efficienza del Friuli Venezia Giulia (65,1%) alla paralisi quasi totale della Campania (3%).

Il Fallimento delle trascrizioni: Il dato più allarmante riguarda l’acquisizione al patrimonio comunale: solo il 3,2% degli immobili non demoliti viene regolarmente trascritto nei registri immobiliari. Questa omissione non è solo una violazione del D.P.R. 380/2001, ma una fonte di responsabilità per danno erariale.

6. Le cause della paralisi: il “pantano” tra burocrazia e interferenze normative

L’istruttoria delle pratiche è frenata da un iter che definirei un “pantano burocratico”, aggravato da carenze organiche e da un’incapacità cronica di coordinamento normativo.

Il nodo dei vincoli e il paradosso legislativo: Il coordinamento tra condono edilizio e paesaggistico (D.lgs. 42/2004) rappresenta una criticità insormontabile. Il 47% del territorio nazionale è vincolato, e la mancanza di coordinamento tra il condono edilizio del 2003 e il “mini-condono” ambientale del 2004 ha generato un paradosso giuridico: un’opera può risultare sanabile sotto il profilo paesaggistico ma restare soggetta a demolizione sotto quello edilizio. Tale interferenza produce esiti “iniqui e inaccettabili”, dove l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma non garantisce la sopravvivenza del manufatto.

Dematerializzazione e smart working: Gli archivi cartacei sono un ostacolo fisico alla gestione delle istanze. La transizione verso il formato PDF/A è una necessità non più procrastinabile per garantire l’accesso agli atti e consentire il lavoro agile dei tecnici comunali, riducendo drasticamente i tempi di istruttoria.

Inerzia politica: Spesso la scelta di non esaminare le istanze è deliberata, dettata dal timore dell’impopolarità elettorale derivante dalle demolizioni d’ufficio.

7. Il ddl delega e l’obiettivo della “data certa”

Il nuovo “Codice dell’edilizia e delle costruzioni” (Art. 4 DDL Delega) si pone l’obiettivo strategico di superare l’attuale frammentazione normativa attraverso principi di semplificazione e certezza:

Termini perentori: La riforma prevede l’individuazione di modalità e termini perentori per definire le istanze dei tre condoni storici. L’obiettivo è stabilire una “data certa” per la chiusura dei procedimenti, impedendo che le pratiche rimangano sospese per ulteriori decenni.

Sicurezza strutturale e zone sismiche: Un punto di equilibrio fondamentale è il legame tra sanatoria e interventi di messa in sicurezza. Nelle zone sismiche, il rilascio del titolo sarà subordinato al rispetto delle norme tecniche di costruzione vigenti sia al momento della realizzazione che della richiesta.

Superamento della “doppia conformità”: Con la L. 105/2024 (Salva Casa), si è introdotta una deroga per le “parziali difformità”. Il requisito è ora la conformità attuale: l’intervento deve rispettare le norme urbanistiche vigenti al momento della domanda, superando il rigido dogma della conformità storica per le irregolarità minori (con tolleranze fino al 6% per unità sotto i 60mq).

8. Profili giuridici: potestà concorrente e certezze processuali

La materia edilizia è anche il terreno di scontro tra la potestà legislativa statale e quella concorrente delle Regioni (Art. 117 Cost.) cosi come di seguito sintetizzata:

Rapporti di forza Stato-Regioni: La giurisprudenza (Consiglio di Stato n. 1721/2025 e Corte Costituzionale n. 196/2004) ha confermato che le Regioni possono imporre limiti più restrittivi rispetto alla legge nazionale, anche retroattivamente su istanze pendenti.

Il principio “Tempus Regit Actum”: È pacifico che il privato vanti una mera aspettativa, non un diritto acquisito. L’amministrazione deve applicare la normativa vigente al momento dell’adozione del provvedimento, non quella dell’epoca dell’istanza.

Limiti al silenzio-assenso: La formazione del titolo tacito richiede la completezza documentale e il pagamento integrale dell’oblazione. Tuttavia, secondo la Sent. 6257/2024, la radicali trasformazioni o il completamento delle opere abusivamente eseguiti dopo la presentazione dell’istanza rendono la stessa improcedibile, precludendo in radice la formazione del silenzio-assenso.

9. Differenze regionali nella gestione. Un paese diviso anche nei condoni

La distribuzione territoriale delle pratiche di condono ancora pendenti non segue una logica uniforme, ma riflette tre variabili strutturali: densità edilizia, capacità amministrativa e scelte normative regionali, soprattutto in relazione al condono del 2003. L’analisi comparativa mostra un’Italia a più velocità, dove la stessa legge produce effetti radicalmente diversi.

• Nord: arretrati contenuti e complessità tecnica dei casi residui

Le regioni del Nord presentano un quadro relativamente più stabile, con arretrati quantitativamente inferiori ma qualitativamente più complessi.

• Capacità amministrativa più elevata, grazie a organici mediamente più strutturati e a una maggiore continuità nella formazione tecnica.
• Digitalizzazione avanzata dei procedimenti edilizi, che ha permesso di smaltire gran parte delle pratiche più semplici.
• Residui ad alta complessità, spesso legati a vincoli paesaggistici, centri storici o difformità stratificate nel tempo.
• Coordinamento regionale più solido, con linee guida e modulistica uniforme che riducono la variabilità interpretativa.

In queste regioni, il problema non è la quantità delle pratiche, ma la profondità istruttoria richiesta per chiudere i casi ancora aperti.

• Centro: polarizzazione tra grandi città e piccoli comuni

Nel Centro Italia emerge una forte dicotomia tra aree metropolitane e territori minori.

• Grandi città con arretrati molto elevati, dovuti a densità edilizia, storicità degli insediamenti e complessità urbanistiche.
• Piccoli comuni con organici minimi, dove anche poche centinaia di pratiche possono bloccare l’attività ordinaria.
• Normativa regionale eterogenea, soprattutto sul condono 2003, che ha prodotto differenze significative tra regioni confinanti.
• Pressione crescente sullo stato legittimo, che si intreccia con la gestione delle sanatorie e amplifica il carico istruttorio.

Il Centro è l’area dove la disomogeneità regolativa incide maggiormente sulla capacità amministrativa.

• Sud e Isole: arretrati massivi e fragilità strutturale degli uffici

Nel Mezzogiorno e nelle Isole il condono edilizio assume una dimensione sistemica.

• Volumi di domande molto elevati, spesso correlati a fenomeni di abusivismo diffuso e a processi di urbanizzazione informale.
• Uffici tecnici sotto‑dimensionati, con turn‑over elevato e difficoltà nel trattenere profili tecnici qualificati.
• Contenzioso più frequente, alimentato da tempi procedimentali incompatibili con le esigenze di certezza giuridica.
• Maggiore dipendenza da supporti esterni, come strutture sovracomunali o task force regionali.

• Il ruolo delle regioni: la “regionalizzazione” del condono 2003

La gestione del condono 2003 rappresenta la principale linea di frattura territoriale.

• Alcune regioni hanno limitato fortemente l’ambito di applicazione, riducendo il numero di pratiche ma aumentando la complessità interpretativa.
• Altre hanno adottato discipline più permissive, con un afflusso maggiore di domande e arretrati ancora oggi molto consistenti.
• La produzione di norme di dettaglio (criteri istruttori, modulistica, linee guida) ha inciso profondamente sulla velocità di smaltimento.

Il risultato è un mosaico amministrativo in cui la stessa legge nazionale genera effetti molto diversi a seconda del contesto regionale.

Considerazioni conclusive

Il tema dei condoni edilizi non è un residuo del passato. È un problema attuale, strutturale, che incide sulla qualità delle città, sulla fiducia dei cittadini e sulla capacità dello Stato di governare il territorio. L’arretrato non è solo un numero: è il simbolo di un sistema che ha bisogno di essere ripensato. La sfida, oggi, è trasformare questa eredità in un’occasione di riforma. E gli uffici tecnici devono essere al centro di questo processo, non ai margini.

In conclusione, la riforma del Testo Unico deve agire come una cesura netta: da un lato, una chiusura ordinata e tecnica del passato; dall’altro, un sistema sanzionatorio ineludibile che non lasci alcuno spazio all’impunità amministrativa.

 

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