Salva-casa: le linee guida del MIT semplificano (in ritardo), ma non risolvono del tutto le criticità del settore

Il documento, articolato in 42 pagine – vedi allegato – offre chiarimenti su quattro aree di intervento chiave: stato legittimo degli immobili, mutamento della destinazione d’uso, regolarizzazione delle difformità edilizie e adeguamento degli standard urbanistici.

Se da un lato il testo fornisce un utile supporto per enti e operatori del settore, dall’altro emerge con evidenza la mancanza di una strategia complessiva che dovrebbe portare ad una riforma organica del Testo Unico dell’Edilizia (TUE). L’esecutivo, ancora una volta, sceglie la strada dell’intervento mirato e settoriale, evitando di affrontare i nodi strutturali della normativa edilizia.

Un rischio di frammentazione normativa

L’approccio adottato dal Governo suscita più di una perplessità, sia sotto il profilo giuridico che sotto quello operativo. Il MIT sottolinea che le disposizioni del decreto sono auto-applicative e non richiedono ulteriori atti di attuazione da parte dello Stato, lasciando però spazio a normative regionali di dettaglio.

Questa scelta, pur coerente con il principio di autonomia legislativa locale, rischia di amplificare il quadro di frammentazione normativa già esistente, creando incertezza tra professionisti, amministratori e cittadini.

Inoltre, la sanatoria delle difformità edilizie, seppur limitata a casistiche specifiche, potrebbe rappresentare un pericoloso precedente, incentivando l’idea che le irregolarità possano essere sanate con successivi interventi legislativi anziché prevenute con controlli e strumenti urbanistici adeguati.

Una riforma mancata per il settore edilizio

In definitiva, il DL Salva Casa appare come l’ennesimo provvedimento adottato con logica emergenziale, laddove  il settore edilizio richiede da tempo una riforma strutturale. Più che un intervento sistematico sul d.P.R. 380/2001, il decreto si configura come una misura tampone che affronta singoli problemi senza una visione di lungo periodo. Una scelta politica che solleva legittimi interrogativi sulla capacità dell’esecutivo di promuovere un’edilizia moderna, sicura e sostenibile, capace di coniugare semplificazione normativa e tutela del territorio.

 

Un impegno non mantenuto

Il Decreto Salva Casa è nato con l’intenzione dichiarata di semplificare le procedure amministrative, al fine di favorire la ripartenza del mercato immobiliare, offrendo soluzioni pratiche per la regolarizzazione degli abusi formali, limitanti, di fatto, la libera commerciabilità degli immobili.

Sin da subito, tuttavia, il provvedimento ha stentato a decollare per una serie di criticità interpretative, che ne hanno fortemente limitato, per non dire sostanzialmente bloccato, il recepimento e l’attuazione su tutto il territorio nazionale.

Per questo motivo, il Ministero dei Trasporti dopo una lunga gestazione (più e più volte rinviata) ha pubblicato linee di indirizzo con  criteri interpretativi al fine di perseguire concretamente  le finalità della decretazione d’urgenza.

Tale situazione di stallo e di incertezza è stata  determinata da diversi fattori ed effetti ed in particolare:

1. l’utilizzo di tecniche legislative adottate dal legislatore, le quali utilizzano continui ed eccessivi rinvii a disposizioni aventi pari rilevanza sia in materia edilizia sia in materia urbanistica: https://diariodiac.it/disciplina-edilizia-e-urbanistica-con-il-salva-casa-e-divorzio-allitaliana-il-caso-dellart-36-bis/ che ha determinato una sostanziale disorganicità espositiva e contenutistica all’interno del Salva Casa, destabilizzando l’intero corpus normativo del DPR 380/2001;

 

2. le difficoltà conseguenti alla forma di normazione preferita dal governo, ancora una volta, la decretazione d’urgenza, in luogo di quella, certamente più consona, del decreto legislativo, su legge delega del Parlamento: https://diariodiac.it/il-salva-casa-cambia-passo-ma-lascia-aperte-tante-criticita-il-futuro-delledilizia-passa-dalla-riforma-del-testo-unico/

 

3. gli ostacoli derivanti dalla mancanza (tuttora perdurante) di una modulistica aggiornata ed uniformemente adottata sull’intero territorio nazionale e condivisa tra stato regioni e comuni: https://diariodiac.it/la-modulistica-unica-standardizzata-rende-trasparenti-e-velocizza-gli-interventi-edilizi-la-sua-assenza-e-una-criticita-attuativa-del-salva-casa/

 

4. il differente recepimento a livello locale, conseguenza della potestà concorrente regionale: https://diariodiac.it/la-disomogeneita-delle-leggi-regionali-forte-ostacolo-allattuazione-del-salva-casa/

 

5. la mancanza, in diverse regioni, di alcune definizioni rilevanti ai fini dell’applicazioni del Salva Casa (vedi Abruzzo, Molise e Campania che non hanno ancora adottato una univoca definizione di “variazione essenziale”): https://diariodiac.it/coordinamento-operativita-e-sovrapposizioni-delle-leggi-regionali-con-il-salva-casa-stato-dellarte-nelle-regioni-a-statuto-ordinario/

 

Tutte queste criticità evidenziate hanno indotto tutti i soggetti interessati, a vario titolo, ad invocare un intervento chiarificatore del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che, in qualche modo, fornisse indicazioni univoche su come applicare l’assetto normativo conseguente alla conversione in legge del Salva Casa.

Per chi volesse ricostruire ciò che è accaduto in questi mesi può leggere i precedenti articoli sulle motivazioni di tale ritardo:

https://www.unitel.it/notizie/il-labirinto-oscuro-dell-edilizia/diariodiacit-rubrica-a-cura-di-salvatore-di-bacco-comitato-scientifico-unitel

 

Il valore delle FAQ e delle linee e degli indirizzi e dei criteri interpretativi ministeriali

E’ necessario evidenziare che sia le FAQ  sia una circolare contenente linee di indirizzo e criteri interpretativi  non hanno valore di fonte normativa, né primaria né secondaria in quanto, per loro stessa natura, hanno la sola funzione di chiarire come, ad avviso del Ministero, sia opportuno intendere una determinata disposizione, ovvero quale interpretazione testuale sia preferibile rispetto ad un’altra, magari di segno contrario.

E’ proprio l’incapacità di innovare stabilmente l’ordinamento giuridico e la non autonoma impugnabilità che distingue le circolari dalle fonti regolamentari.

Come ha rilevato la giurisprudenza, infatti: “I regolamenti sono…atti formalmente (o soggettivamente) amministrativi, in quanto emanati da organi del potere esecutivo, ma sostanzialmente normativi, perché  destinati ad innovare  l’ordinamento giuridico nei limiti previsti dalle legge. … i regolamenti sono espressione  di una potestà normativa attribuita all’Amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all’ordinamento giuridico esistente, con precetti aventi i caratteri della generalità e dell’astrattezza” (Cass.civ., SS.UU., 28 novembre 1994 n.10124).

Cosa ben diversa sono invece le circolari, che non costituiscono atti con valore provvedimentale ma mere direttive di carattere interno alle strutture destinatarie delle singole Amministrazioni (T.A.R. Milano 20 settembre 1996 n.1383). Non hanno quindi  carattere normativo, ma rappresentano lo strumento mediante il quale l’Amministrazione fornisce indicazioni in via generale ed astratta in ordine alle modalità con cui dovranno comportarsi in futuro i propri dipendenti ed i propri uffici.

Invero, le circolari della P.A., contenendo istruzioni, ordini di servizio, direttive impartite dalle Autorità amministrative centrali o gerarchicamente superiori agli enti o organi periferici o subordinati, esauriscono la loro portata ed efficacia giuridica nei rapporti tra i suddetti organismi e i loro funzionari.

Le circolari amministrative, dunque, non possono spiegare alcun effetto giuridico nei confronti di soggetti estranei all’Amministrazione, né acquistare efficacia vincolante per quest’ultima, essendo destinate esclusivamente ad esercitare una funzione direttiva nei confronti degli uffici dipendenti.

Ancor di più, la circolare non è pienamente vincolante nemmeno per gli uffici gerarchicamente sotto ordinati. Questi, invero, possono disattenderla qualora sia “contra legem”.

Il parametro di riferimento rispetto al quale valutare la legittimità di ogni provvedimento amministrativo è, infatti, sempre la legge, sicché, se la disposizione contenuta nella circolare è contraria alla legge, l’atto difforme da essa, ma conforme alla legge, sarà comunque legittimo.

La circolare non vincola nemmeno la stessa Autorità che l’ha emanata, la quale resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l’interpretazione adottata o l’ordine impartito con un precedente atto interno difforme.

La circolare, infine, non vincola nemmeno l’autorità giurisdizionale chiamata a valutare la legittimità dell’atto emanato in sua conseguenza.

Le linee guida. La struttura delle 4 aree di intervento

Il documento predisposto dal MIT si suddivide in 4 sezioni che riguardano macro aree su cui è intervenuto il Salva Casa andando a rimodulare, integrare, sostituire in modo profondo alcuni articoli rilevanti del Testo unico dell’edilizia, il DPR 380/2001, creando alcuni problemi di organicità e di equilibrio dello stesso a causa del mancato coordinamento.

Le macroaree interessate dalla linee guida sono di seguito elencate:

1. Stato legittimo degli immobili (articolo 9-bis)

• Semplificazione formale
• Semplificazione sostanziale
• Interconnessione tra semplificazioni formali e sostanziali.

2. Mutamento della destinazione d’uso (articolo 10, comma 2, e 23-ter)

• Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare e le novità del DL Salva Casa
• Le procedure per il mutamento di destinazione d’uso
• Il rapporto tra la legislazione statale e regionale
• Il mutamento di destinazione d’uso orizzontale di un intero immobile

3. Semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità edilizia parziali o relative a variazioni essenziali (artt. 34 bis, ter e 36 bis e 37)

• Tolleranze costruttive (articolo 34-bis del Testo unico)
• Tolleranze esecutive (articolo 34-bis del Testo unico)
• Sulle disposizioni comuni alle tolleranze costruttive e esecutive
• Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo (nuovo articolo 34-ter del Testo unico)
• Superamento della cd. doppia conformità, limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 34, alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 37, nonché alle variazioni essenziali (nuovo articolo 36-bis del Testo unico)

4. Adeguamento degli standard edilizi alle trasformazioni del contesto sociale ed urbano (artt. 2 bis, 6 e 24)

• Recupero dei sottotetti (articolo 2-bis del Testo unico)
• Edilizia libera (articolo 6 del Testo unico)
• Certificato di agibilità (articolo 24 del Testo unico)

In relazione alle predette quattro aree di intervento, il documento predisposto dal MIT si impone di fornire linee di indirizzo e criteri interpretativi finalizzati a fornire un supporto all’attuazione sull’intero territorio nazionale delle disposizioni del DL Salva Casa, ribadendo, come già sottolineato dal Ministro in più di una occasione (forse come ammissione di colpa alle continue richieste degli operatori di fornire indicazioni operative visto che il decreto stentava a decollare…) che, “le disposizioni del decreto-legge sono di per sé auto-applicative e non richiedono ulteriori interventi attuativi da parte dello Stato. Ne deriva l’esigenza di garantire piena e tempestiva attuazione alle disposizioni in esame sull’intero territorio nazionale, fatta salva la possibilità per la legislazione regionale di adottare norme di dettaglio nel rispetto della ratio di ciascuna disposizione novellata dal DL Salva Casa e dei limiti del rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale nella materia in esame”.

 

Linee guida: gli ambiti individuati. Prima lettura sintetica

Stato legittimo e verifica dei titoli pregressi

In proposito, sinteticamente, il testo licenziato contiene il seguente assunto: posto che, per effetto della previsione del Salva Casa, il privato può rappresentare lo stato legittimo dell’immobile a partire dall’ultimo intervento eseguito, purché il Comune abbia già verificato la regolarità dei titoli precedenti, nelle linee guida è chiarito che detta verifica da parte della pubblica amministrazione potrà essere presunta, qualora  nella modulistica relativa all’ultimo intervento realizzato l’interessato abbia debitamente indicato gli estremi dei titoli pregressi. Secondo tale impostazione, sarà potenziato il legittimo affidamento del privato rispetto all’operato dell’ufficio tecnico del Comune competente che, durante le verifiche precedenti, non abbia mai sollevato censure rispetto ai titoli esaminati. Va rilevato  che detto meccanismo si applica a tutti i titoli, sia a quelli rilasciati, sia a quelli formatisi a seguito di silenzio assenso.

Utilizzo delle nuove procedure per finalità multiple

Sul punto, rispetto a quanto contenuto nel Salva Casa circa la possibilità di presentare un’unica istanza, sia per effettuare il cambio d’uso, che per effettuare le opere edilizie funzionali alla nuova destinazione dell’immobile, con il rilascio di un unico titolo, si chiarisce che è prevista la possibilità di attivare un procedimento a finalità multipla per tutti gli obiettivi di trasformazione edilizia previsti dal decreto legge 69/2024.

Immobili vincolati ed applicazione della sanatoria semplificata di cui all’articolo 36 bis d.P.R. 380/01

Il Salva Casa ha consentito ai cittadini di presentare agli uffici comunali un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica anche nei casi di interventi implicanti aumento di volumi o superfici su immobili vincolati, con un meccanismo che alcune Soprintendenze, basandosi sulle rigorose previsioni contenute nel decreto legislativo 42/2004, non hanno di fatto recepito, paralizzando, così, l’azione dei comuni. Le linee guida ribadiscono, invece, la piena operatività della sanatoria disciplinata nel nuovo articolo 36-bis, comma 4 del d.P.R. 380/01, la cui (nuova) procedura prevede che, per gli immobili vincolati, il proprietario o l’avente titolo presenti un’unica istanza di sanatoria al SUE competente, che provvederà ad inoltrare la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria alle amministrazioni preposte, anche nell’ipotesi in cui la difformità abbia determinato aumenti di volumi e superfici. La tempistica della procedura è cadenzata dalla legge ed è soggetta  alla regola del silenzio-assenso.

Regolarizzazione delle varianti ante 1977 (entrata in vigore della Legge Bucalossi)

Per quanto riguarda la procedura di regolarizzazione delle parziali difformità relative ad opere eseguite ante ’77, ossia precedenti all’entrata in vigore della Legge Bucalossi, introdotta dal Salva Casa, le linee guida hanno chiarito che è sufficiente che le varianti da regolarizzare siano state eseguite nell’ambito dei lavori assentiti da un titolo rilasciato prima del 30 gennaio 1977, anche se le stesse siano state realizzate in epoca successiva. Gli aspetti maggiormente rilevanti sono due: il primo, riguarda il fatto che gli uffici comunali saranno esonerati dall’effettuare ogni verifica inerente alla conformità alla disciplina edilizia e urbanistica (con apparente affinità, quanto agli effetti, ad un vero e proprio condono); il secondo riguarda l’ aspetto sanzionatorio, di assoluto favore (assimilabile a quello già previsto per l’accertamento di conformità degli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA), che prevede l’irrogazione di una sanzione ricompresa tra i 1.032 e i 10.328 euro.

 

 

Tolleranze ed immobili

In proposito, e con riferimento espresso all’incremento delle tolleranze costruttive ante 24 maggio 2024, nelle linee guida si legge che le nuove soglie (dal 2% al 6%, in base alla superficie interessata), potranno essere applicate anche sugli immobili vincolati.

Sanzioni applicabili alle nuove procedure in sanatoria

In relazione all’efficacia della SCIA in sanatoria per la regolarizzazione delle parziali difformità e delle variazioni essenziali, che il Sava Casa subordina al pagamento di sanzioni pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile valutato dall’Agenzia delle entrate, in ogni caso ricompreso tra i 1.032 e i 10.328 euro se l’intervento risponde alla doppia conformità “semplificata”, e tra i 516 e i 5.164 euro se l’intervento risponde invece alla doppia conformità “tradizionale”, le linee guida hanno fornito indicazioni ai Comuni per una corretta determinazione della misura degli importi da versare. Laddove il Comune ritenga che l’intervento non abbia determinato un aumento del valore venale dell’immobile, potrà essere applicata una sanzione pari al minimo edittale, senza interessare l’Agenzia delle entrate. Negli altri casi, viceversa, le sanzioni, sulla base della modulistica in corso di adozione, saranno irrogate e versate in due distinti momenti: un acconto sul totale della sanzione al momento della presentazione dell’istanza di SCIA in sanatoria; il conguaglio a saldo, all’esito della determinazione dell’incremento del valore venale ad opera dell’Agenzia delle entrate.

Secondo il MIT, dunque, il tecnico comunale dovrà valutare se “l’intervento non abbia determinato un aumento del valore venale dell’immobile”. In questo caso applicherà la sanzione minima senza necessità di coinvolgere l’Agenzia delle Entrate. Qui sorge un problema non da poco. Il MIT affida ai tecnici comunali il compito di stabilire se un immobile ha subito un aumento di valore a seguito dell’intervento edilizio. Sorgono spontanee le seguenti domande: con quali strumenti? quali competenze dovrà possedere un tecnico comunale per effettuare questa valutazione? dovrà applicare criteri estimativi? e con quale metodo?. Soprattutto nei piccoli Comuni, dove un unico tecnico deve occuparsi di tutto, dall’urbanistica alla viabilità, appare irrealistico pensare che possa assumersi la responsabilità di stabilire la sussistenza di variazioni di valore immobiliare senza il supporto dell’Agenzia delle Entrate.

Mutamento della destinazione d’uso – specifiche condizioni ed oneri di urbanizzazione

Sul punto, ad integrazione delle semplificazioni introdotte dal Salva Casa, si legge che la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni per consentire i mutamenti della destinazione d’uso dovrà essere esercitata facendo specifico riferimento alle previsioni già in vigore a livello comunale, e mediante disposizioni adottate dopo l’entrata in vigore del decreto legge 69/2024. Ciò per evitare mutamenti non coerenti con il regime introdotto dalla riforma, limitando, dunque, la discrezionalità degli enti locali. Non sono  dovuti, inoltre, gli oneri di urbanizzazione primaria, il cui versamento, in un contesto già urbanizzato, già dotato di strade, illuminazione e fognature, si risolverebbe in una mera duplicazione di costi a carico del richiedente, senza utilità per il Comune.

Sottotetti

Nelle linee guida si legge, in proposito, che le semplificazioni introdotte dal Salva Casa potranno essere operanti anche in quelle Regioni già intervenute, o che interverranno, con proprie disposizioni a regolare gli interventi di recupero dei sottotetti, anche se la disciplina regionale dovesse disciplinare solo parzialmente il recupero dei sottotetti.

Conclusioni

A distanza di oltre 6 mesi dall’entra in vigore della Legge 105/2024 (Decreto Salva Casa), nonostante il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) abbia più volte parlato di una norma già pienamente operativa e che “deve essere attuata da tutte le Amministrazioni territoriali competenti”, resta più di un aspetto da chiarire (e completare) per dare piena operatività alle nuove procedure previste dalla versione aggiornata del Testo Unico Edilizia.

Nei prossimi articoli andremo ad approfondire e ad esaminare con un approccio pragmatico i sopracitati punti, qui elencati in modo sommario,  e a verificare se la normativa, come interpretata dal MIT,  possa dare quella garanzia di certezza giuridica necessaria per avviare i procedimenti amministrativi.