IL LABIRINTO OSCURO DELL'EDILIZIA / 46
La monetizzazione degli standard urbanistici a Milano: analisi dei criteri e metodologia di calcolo. La deliberazione della Giunta comunale (DGC n. 1512/2024) adottata dopo le indagini
Il 6 dicembre 2024, la giunta comunale di Milano, presieduta dal sindaco Giuseppe Sala, ha approvato all’unanimità la deliberazione 1512, recependo la proposta 1621/2024, concernente l’approvazione dei criteri per la determinazione dei valori di monetizzazione delle aree da cedere per la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, come previsto dal Piano dei Servizi, nei casi contemplati dalla normativa vigente.
IN SINTESI
La nuova delibera della giunta comunale di Milano: criteri per la monetizzazione degli standard urbanistici (DGC
1512/2024)
Contesto normativo e motivazioni dell’aggiornamento
La normativa urbanistica prevede che, nell’ambito di interventi edilizi che generano nuove previsioni di sviluppo, gli operatori debbano cedere gratuitamente aree per servizi pubblici (le cosiddette “aree a standard”). Tuttavia, la legge regionale 12/2005 (art. 46, comma 1, lettera a) riconosce la possibilità di monetizzare tali aree qualora l’acquisizione non sia ritenuta opportuna dal Comune per estensione, conformazione, localizzazione o in relazione ai programmi comunali di intervento.
La monetizzazione consiste nel corrispondere al Comune una somma commisurata all’utilità economica che l’operatore consegue dalla mancata cessione e, comunque, non inferiore al costo di acquisizione di altre aree.
I proventi di tale monetizzazione sono vincolati alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano dei Servizi, inclusa l’acquisizione di nuove aree pubbliche.
Questa nuova delibera si inserisce in un percorso di aggiornamento continuo, iniziato con la delibera di Consiglio Comunale 9/1997 e successive integrazioni (come le determinazioni dirigenziali del 2008, 2010 e 2014).
La necessità di riconsiderare il metodo di determinazione dei valori di monetizzazione è emersa a seguito di diverse dinamiche:
- Dinamiche del mercato immobiliare: dopo una fase di stabilità tra il 2014 e il 2018, il 2020 ha visto un’impennata dei valori immobiliari a Milano, con notevole variabilità tra le diverse zone della città.
- Crisi energetica e costi produttivi: l’innalzamento dei costi dei fattori produttivi ha reso opportuna una rivalutazione del sistema di quantificazione degli oneri di urbanizzazione e della monetizzazione.
- Allineamento con le zone OMI: la revisione generale degli ambiti territoriali (zone OMI) da parte dell’Agenzia delle Entrate ha reso necessario allineare i valori di monetizzazione alla nuova suddivisione del territorio in 41 zone omogenee, raggruppate in 5 categorie territoriali (B – centrali, C – semicentrali, D – periferiche, E – suburbane, R2 – rurali). Questo allineamento è già avvenuto per gli oneri di urbanizzazione (DCC n. 28/2023) e il Canone Unico Patrimoniale (DCC n. 90/2023).
- Standardizzazione e trasparenza: data la complessità e il volume delle pratiche edilizie (oltre 700 titoli con monetizzazione nel 2023), si è resa necessaria la predeterminazione di valori minimi e massimi per garantire un’applicazione uniforme, trasparente e imparziale da parte degli uffici comunali.
La competenza della giunta comunale
La delibera sottolinea che la competenza a definire i criteri per la monetizzazione rientra nella sfera di attribuzione della Giunta Comunale. Questo perché la Giunta è l’organo che approva le convenzioni accessorie ai piani attuativi e ai permessi di costruire convenzionati, atti che costituiscono il fondamento dell’istituto della monetizzazione.
Il procedimento di stima e i criteri di determinazione dei valori
La proposta di delibera si basa su una dettagliata Relazione Tecnica redatta dall’Unità Valorizzazioni e Valutazioni dell’Area Pianificazione Attuativa 2, che costituisce parte integrante del provvedimento. Questa relazione ha ricostruito i criteri di valorizzazione della somma che gli operatori devono corrispondere.
Il principio cardine è l’equiparazione delle aree da monetizzare a quelle interessate da vincolo preordinato all’esproprio. Ne consegue che il valore della monetizzazione non può essere inferiore al valore dell’indennità di esproprio, che a sua volta corrisponde al valore venale (valore di mercato) dell’area, determinato sulla base del criterio del costo o “valore di trasformazione”. Questo valore tiene conto della differenza tra il prezzo di vendita degli immobili finiti e tutti i costi di realizzazione, incluso il profitto dell’operatore, e considera la tipologia funzionale insediata, dato che incide sul valore di mercato.
Gli elementi fondamentali del procedimento estimativo includono:
- Indice di edificabilità unico: il Piano di Governo del Territorio (PGT) vigente fissa un indice di edificabilità territoriale unico (ITu) pari a 0,35 mqSL/mq per tutte le aree del Tessuto Urbano Consolidato, comprese le pertinenze indirette. È possibile, inoltre, aggiungere un ulteriore 0,35 mq/mq tramite perequazione, premialità o realizzazione di Edilizia Residenziale Sociale (ERS).
- Principio di indifferenza funzionale: il PGT consente di destinare i diritti edificatori a qualsiasi funzione urbana (residenziale, commerciale, terziaria, produttiva), a meno di specifiche limitazioni. L’ipotesi di riferimento per la stima è l’edilizia residenziale, considerata la più remunerativa.
- Identificazione di 41 zone OMI: il territorio comunale è stato suddiviso in 41 zone omogenee secondo l’Osservatorio del Mercato Immobiliare (OMI) dell’Agenzia delle Entrate, raggruppate in 5 fasce di iso-valore immobiliare. Per ciascuna di queste fasce, è stata calcolata l’incidenza percentuale media del costo dell’area sul prezzo di vendita finale dell’immobile realizzato.
- Criterio del “valore di trasformazione”: questo metodo calcola il valore dell’area come differenza attualizzata tra i ricavi ottenibili dalla vendita degli immobili e l’insieme dei costi (di costruzione, tecnici, spese accessorie, oneri concessori, oneri finanziari e l’utile dell’investitore), considerando una durata convenzionale del processo edilizio di 4 anni.
I valori di monetizzazione definiti dalla proposta
Sulla base di questo procedimento, la delibera elabora una tabella (Allegato 2) con due distinti valori di monetizzazione per ciascuna delle 41 zone OMI:
- Valore minimo: corrisponde al valore di acquisizione mediante esproprio di un’area urbana libera con un indice di edificabilità territoriale di 0,35 mq/mq. Questo criterio è applicato per il mero cambio di destinazione d’uso senza incremento di superficie lorda (SL), come già definito dalla determina dirigenziale n. 10623 del 13 novembre 2024.
- Valore massimo (incremento del 14%): rappresenta l’utilità economica conseguita dall’operatore per la mancata cessione delle aree a standard e viene applicato in tutti i casi diversi dal cambio di destinazione d’uso senza incremento di SL, per la monetizzazione connessa alla nuova SL. L’utilità economica è convenzionalmente stimata pari al 50% del valore di costo dell’area, con un’incidenza del profitto pari all’80% di tale quota, risultando in un incremento del 14% rispetto al valore minimo.
Per i casi più complessi, come i Piani attuativi e i permessi di costruire convenzionati (art. 28-bis D.P.R. n. 380/2001), il valore di monetizzazione dovrà essere sempre determinato da un’apposita perizia estimativa redatta dagli uffici comunali o da altri enti pubblici competenti, e non potrà essere inferiore ai valori minimi e massimi sopra illustrati. Anche in altri casi di particolare rilevanza o complessità, il dirigente competente può procedere con perizia estimativa.
Infine, la delibera prevede l’aggiornamento annuale dei valori di monetizzazione, a partire da aprile 2025, sulla base delle ultime quotazioni di mercato pubblicate dall’OMI.
La monetizzazione degli standard urbanistici a Milano: criteri e metodologia di calcolo
La delibera in esame ha anche stabilito una tabella di valori unitari di monetizzazione, suddivisi per zone omogenee del territorio comunale identificate dall’Osservatorio del Mercato Immobiliare (OMI) dell’Agenzia delle Entrate, indicando un valore minimo e un valore massimo.
- I valori di monetizzazione generali
La delibera 1512/2024 definisce due valori principali di monetizzazione:
- Valore minimo: rappresenta il valore di acquisizione tramite esproprio di un’area urbana libera con un indice di edificabilità territoriale pari a 0,35 mq/mq. Questo criterio è utilizzato per i casi di mero cambio di destinazione d’uso senza incremento di superficie lorda (SL).
- Valore massimo (maggiorazione del 14% sul valore minimo): corrisponde all’utilità economica conseguita dall’operatore per la mancata cessione degli standard ed è applicato in tutti i casi diversi dal cambio di destinazione d’uso senza incremento di SL, per la monetizzazione connessa alla nuova SL.
- La metodologia di calcolo per Piani attuativi e permessi di costruire convenzionati
Per gli interventi più complessi, come i Piani Attuativi e i permessi di costruire convenzionati ai sensi dell’articolo 28-bis del D.P.R. n. 380/2001, il valore di monetizzazione non è unicamente dato dai valori tabellari, ma deve essere sempre determinato da un’apposita perizia estimativa.
Tale perizia, redatta dagli uffici comunali competenti (come l’Unità Valorizzazioni e Valutazioni della Direzione Rigenerazione Urbana) o da altri enti pubblici, non potrà comunque essere inferiore ai valori minimi e massimi sopra illustrati.
L’obiettivo della perizia è quantificare l’utilità economica derivante dalla mancata cessione delle aree a standard.
Questa “utilità economica” è convenzionalmente stimata pari al 50% del valore di costo dell’area, che coincide con il profitto atteso dall’operazione immobiliare.
La metodologia di stima si articola in diverse fasi:
FASE 1 – Acquisizione dei Dati Progettuali ed Istruttori
L’Unità Valorizzazioni e Valutazioni riceve dall’ufficio competente i dati essenziali del progetto, tra cui:
- Superficie Territoriale/Superficie Fondiaria.
- Superficie Lorda (SL) complessiva di progetto, distinta per funzioni urbane (es. residenziale, terziaria, ERS).
- Prospetto di calcolo della dotazione territoriale dovuta, differenziata per tipologia di funzione.
- Superficie dell’area eventualmente già ceduta per soddisfare parzialmente lo standard.
- Superficie dell’area da monetizzare.
- Altre informazioni specifiche dell’intervento.
FASE 2 – Analisi ed elaborazione dei dati istruttori
Si procede a:
- Definire l’incidenza percentuale di ciascuna funzione urbana sulla SL totale di progetto (SLp).
- Identificare la SL che richiede la cessione di aree a standard (SLf) e la dotazione dovuta per ciascuna tipologia, calcolandone l’incidenza percentuale sul totale generato.
- Calcolare la “dotazione territoriale da monetizzare” (DTm), sottraendo dalla dotazione territoriale generata dall’intervento (DT) eventuali riduzioni riconosciute (R) e le aree già cedute (C).
FASE 3 – Conversione della superficie da monetizzare in SL equivalente (SLeq)
Per determinare l’effettiva utilità economica, la superficie della dotazione da monetizzare (DTm) viene convertita in SL equivalente, ponderata per ciascuna funzione. La SL equivalente (SLeq) per ciascuna funzione si ottiene moltiplicando la DTm per l’incidenza percentuale (i’) di quella funzione sulla dotazione totale. Questo permette di calcolare l’utilità in relazione al progetto specifico.
FASE 4 – Calcolo dell’utilità economica per mq di SL di ciascuna funzione urbana
L’utilità economica per metro quadro di SL (u) è stimata al 50% del valore del “diritto edificatorio” (De). Il valore del diritto edificatorio si ricava applicando l’aliquota di incidenza media dell’area sul ricavo unitario ritraibile dal prodotto edilizio trasformato.
- La funzione residenziale è considerata la più remunerativa e viene utilizzata come base per il calcolo, con aggiustamenti parametrici per le altre funzioni.
- Per l’Edilizia Residenziale Sociale (ERS), il valore specifico è determinato tramite attualizzazione finanziaria a 20 anni per la vendita e 30 anni per la locazione, con un tasso di interesse del 5%.
FASE 5 – Calcolo dell’utilità complessiva e del parametro medio unitario
- L’utilità complessiva (UT) è la somma delle utilità attribuite a ciascuna funzione: UT = Σ [SLeq · u].
- Il parametro medio unitario dell’utilità (um), ovvero il valore unitario della monetizzazione della dotazione territoriale, è calcolato dividendo l’utilità complessiva per la dotazione territoriale da monetizzare: um = UT / DTm.
Infine, si confronta il parametro (um) con i valori tabellari di monetizzazione della D.G.C. n. 1512/2024.
- Se il parametro (um) risulta inferiore al valore massimo tabellare (colonna 2 della tabella), la monetizzazione sarà calcolata applicando quest’ultimo valore.
- Se il parametro (um) risulta superiore al valore massimo tabellare, verrà applicato il parametro (um) calcolato.
La monetizzazione finale (M) è data dal prodotto tra la dotazione territoriale da monetizzare (DTm) e il parametro unitario applicabile (um o il valore massimo tabellare).
È importante notare che, a parità di zona, SL realizzata e dotazione territoriale da monetizzare, il valore dell’utilità conseguita può variare in relazione al mix funzionale dell’intervento e alla maggiore o minore remuneratività delle funzioni urbane che si andranno a realizzare.
La competenza per la redazione di queste stime è attribuita all’Unità Valorizzazioni e Valutazioni della Direzione Rigenerazione Urbana.
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