L’edilizia scolastica dopo la “scossa” di Lussemburgo: PPP e sfide infrastrutturali post-PNRR

Acclarata l’urgenza di intervenire su un patrimonio di circa 40.000 edifici (di cui oltre il 40% in zone ad alto rischio sismico) e la necessità di superare il modello di “prelazione” italiana a seguito della recente sentenza della Corte di Giustizia UE (Causa C-810/24, Urban Vision), il dibattito tecnico si sposta oggi sulla necessità di una riforma strutturale del Partenariato Pubblico-Privato (PPP). Il venir meno della “corsia preferenziale” per il promotore, impone necessariamente di ripensare non solo e unicamente la norma, ma l’intera concezione dell’infrastruttura scolastica per garantirne l’attrattività sul mercato dopo la fase emergenziale del PNRR. (…)

1. Asimmetrie e “opere fredde”: l’anatomia della sfida

Il PPP scolastico si scontra storicamente con le criticità strutturali che la recente giurisprudenza europea ha reso ancora più urgenti da risolvere. La prima barriera è costituita dalle asimmetrie istituzionali, vale a dire la frammentazione della proprietà immobiliare (in capo a Comuni e Province) rispetto alla gestione della funzione didattica e del personale (incardinata nel Ministero) genera frizioni costanti nella sostenibilità dei canoni di disponibilità. Spesso gli Enti locali proprietari si trovano a dover sostenere l’intero onere finanziario del canone di PPP senza per altro poter disporre dei flussi di entrata correlati all’uso dell’opera, né di una reale autonomia nella valorizzazione dei servizi accessori.

A ciò si aggiunga la ridotta dimensione economica dei singoli interventi. Un singolo plesso scolastico difficilmente genera un volume d’investimento tale da giustificare gli elevati costi di transazione, progettazione e scouting tipici del settore privato, né tantomeno risulta “bancabile” secondo gli standard degli investitori istituzionali o della grande finanza di progetto. Il risultato è la classificazione delle scuole come “opere freddissime”: asset a rendimento limitato, privi di una componente di servizio capace di generare flussi di cassa diretti dall’utenza, rendendo l’intera operazione unicamente dipendente dalla solidità dei bilanci correnti degli enti pubblici.

2. Strategie di rilancio: aggregazione, modelli prestazionali e diversificazione

Per riaccendere l’interesse del mercato dopo lo shock generato dalla sentenza della Corte di Giustizia Europea, le strategie di rilancio devono puntare in primo luogo sulla qualità progettuale e sulla mitigazione del rischio operativo.

Da ciò si ritiene indispensabile procedere al sistema con un approccio, una visione e una metodologia sostanzialmente diversa:

• L’aggregazione dei lotti: rappresenta la via obbligata per superare la frammentazione. Accorpare interventi su scala territoriale (comunale, provinciale o anche per unioni di comuni) permette di raggiungere economie di scala significative, rendendo il pacchetto di investimenti appetibile per istituzioni come la BEI o la Cassa Depositi e Prestiti.
• Dal modello prescrittivo a quello prestazionale: l’aggiornamento del DM n. 29 del 1975 rappresenta il fulcro del cambiamento. Superare logiche edilizie rigide a favore di standard prestazionali consente una progettazione maggiormente flessibile, dove lo spazio scolastico diventa un’infrastruttura capace di adattarsi a diverse funzioni durante l’intero ciclo di vita.
• La scuola come “hub di comunità”: la diversificazione dei ricavi è la chiave per trasformare l’opera da “fredda” a “tiepida”. L’apertura extra-scolastica di mense, palestre e laboratori a favore del territorio può generare entrate accessorie fondamentali. Di particolare rilievo è la proposta di integrare foresterie per il personale scolastico: una risposta concreta al caro-affitti che funge da leva per garantire flussi costanti al concessionario, migliorando al contempo l’attrattività del servizio scolastico locale.
• La riforma dell’Articolo 193: in assenza del diritto di pareggio, la riscrittura del Codice dei Contratti deve necessariamente prevedere un “premio di punteggio” tecnico o economico riservato al promotore in sede di gara, unitamente a un rafforzamento del regime degli indennizzi. È indispensabile, infatti, che il rimborso delle spese di progettazione per il promotore qualora non risulti vincitore sia certo, tempestivo e commisurato all’effettivo valore del lavoro intellettuale profuso.

3. Prospettive: verso una nuova maturità della committenza

Nessuna innovazione normativa sarà comunque efficace senza una profonda “maturazione” tecnica della committenza pubblica. L’istituzione del gruppo di lavoro interministeriale incaricato di redigere un manuale operativo sul PPP è indubbiamente un passo fondamentale per standardizzare le procedure e ridurre l’incertezza interpretativa che spesso paralizza i piccoli Enti. L’obiettivo è dotare i Responsabili Unici del Progetto delle competenze necessarie per gestire la complessità della finanza di progetto, che si sviluppa dalla corretta allocazione dei rischi sino alla costruzione di un Piano Economico e Finanziario (PEF) che sia realmente robusto e credibile (in particolare agli occhi degli istituti di credito che possono venire coinvolti).

La definizione di un contratto tipo, elaborato in collaborazione con ANAC e MEF, rappresenta il tassello finale per garantire standard di bancabilità certi. Solo fornendo al mercato modelli contrattuali collaudati si potrà tornare ad attrarre il capitale privato anche verso infrastrutture sociali, mitigando il rischio di contenzioso e garantendo la chiusura ordinata dei cantieri anche in quella che sarà l’era post-PNRR.

Conclusioni

In questo scenario, la figura del professionista tecnico assume un rilievo decisivo: non più solo progettista, ma coordinatore di operazioni complesse capaci di coniugare sostenibilità finanziaria e utilità sociale. Il confronto permanente tra le categorie e la politica deve mirare a un sistema che trasformi la crisi della “prelazione” in un’occasione per rilanciare la qualità, la trasparenza e la sicurezza delle nostre scuole.