La gestione delle fluttuazioni dei prezzi nei contratti pubblici

Le recenti tensioni geopolitiche in Medio Oriente, con il conseguente aumento dei costi del petrolio e delle materie prime, stanno cominciando a far sentire i propri effetti anche sui contratti pubblici con le prime richieste di revisione dei prezzi da parte degli operatori economici, motivate proprio con le eccezionali ed impreviste variazioni di mercato intervenute nelle ultime settimane e riguardanti non solo i prezzi stessi ma anche la disponibilità di alcuni prodotti. Tali situazioni, tuttavia, celano talvolta dinamiche meramente speculative, che si traducono in richieste di adeguamento dei prezzi non sempre coerenti con il quadro normativo.

Il Dlgs. 36/2023, infatti, disciplina in modo sistematico tali situazioni attraverso il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale di cui all’articolo 9, attuato mediante due strumenti distinti:

• la revisione dei prezzi, disciplinata dall’articolo 60 del Codice;
• la rinegoziazione e le modifiche contrattuali, regolate dall’articolo 120 del Codice.

Vediamo insieme, quindi, in che modo stazioni appaltanti e operatori economici devono affrontare tali scenari di fluttuazione economica in conformità alla normativa vigente.

Come devono essere gestite le fluttuazioni dei prezzi durante l’esecuzione del contratto?

Le fluttuazioni dei prezzi devono essere gestite, in via ordinaria, attraverso il meccanismo della revisione dei prezzi, previsto dall’articolo 60 e dall’Allegato II.2bis del Codice. Tale disposizione impone l’inserimento obbligatorio di clausole revisionali nei documenti di gara/affidamento e stabilisce che esse si attivino solo in presenza di condizioni oggettive e misurabili, e, per questa ragione, in maniera automatica, anche in assenza di una richiesta esplicita da parte dell’operatore economico.

La stazione appaltante ha, quindi, solo l’obbligo di monitorare periodicamente gli indici revisionali di riferimento applicati al contratto.

La revisione, tuttavia, non costituisce un adeguamento integrale dei costi sostenuti dall’operatore economico, ma un meccanismo parametrico, che si basa esclusivamente su indici ufficiali, opera solo oltre determinate soglie (pari al 3% dell’importo complessivo per i lavori, e al 5% dell’importo complessivo per i servizi e le forniture), e che riconosce solo una quota dell’eccedenza (90% per i lavori e 80% per i servizi e le forniture).

Quindi, le stazioni appaltanti devono applicare il meccanismo in modo automatico e coerente con gli indici previsti e gli operatori economici devono fondare le proprie richieste esclusivamente su tali parametri, evitando richieste sganciate dal sistema normativo.

 

Cosa accade se le clausole di revisione dei prezzi sono assenti o non conformi alla legge?

Come già detto, nel sistema definito dal Dlgs. 36/2023, l’inserimento delle clausole di revisione dei prezzi nei documenti di gara/affidamento non costituisce una mera facoltà, ma un obbligo giuridico (articolo 60). Ne consegue che l’eventuale omissione, così come la previsione di clausole non coerenti con la disciplina codicistica, non determina un vuoto regolatorio né consente alle parti di sottrarsi al meccanismo revisionale o di alterarlo o personalizzarlo.

In tali ipotesi, infatti, opera il principio dell’eterointegrazione, ossia la disciplina legale, avente natura imperativa, si inserisce automaticamente nella lex specialis e nel contratto, sostituendo o integrando le previsioni illegittime o mancanti. Questo comporta che la revisione dei prezzi resta, comunque, applicabile secondo i criteri stabiliti dalla legge, anche in assenza di una previsione espressa o in presenza di una clausola difforme.

Sotto il profilo operativo, ciò implica che la stazione appaltante non può negare in via automatica l’attivazione della revisione facendo leva sulla lacuna o sull’inadeguatezza della documentazione di gara. Al contrario, è tenuta a disapplicare la clausola non conforme e a procedere alla verifica dei presupposti sostanziali previsti dall’articolo 60, sulla base degli indici e delle soglie normative.

In questa prospettiva si collocano anche le valutazioni rese dall’ANAC nella Delibera n. 115 del 26 marzo 2025. In tale occasione, l’Autorità ha ribadito che le clausole di revisione dei prezzi devono essere strutturate in modo coerente con la funzione loro assegnata dal legislatore, ossia il ripristino dell’equilibrio contrattuale in presenza di variazioni oggettive e significative dei costi. Ne consegue che non sono conformi alla legge quelle previsioni, che subordinano la revisione a condizioni estranee o non allineate a tale finalità, poiché finiscono per svuotare di contenuto il meccanismo revisionale.

L’Autorità ha inoltre chiarito che, anche in presenza di clausole non conformi, non è possibile riconoscere automaticamente l’adeguamento del prezzo sulla base di elementi unilaterali o esterni al sistema degli indici (come variazioni del prezzo al pubblico o comunicazioni a autorità di settore). Tali elementi possono al più giustificare l’avvio di un procedimento di valutazione, ma non sostituiscono i presupposti oggettivi richiesti dalla normativa.

Il punto di equilibrio è dunque duplice: da un lato, la stazione appaltante non può sottrarsi all’obbligo di applicare la revisione dei prezzi, invocando clausole mancanti o illegittime; dall’altro lato, l’operatore economico non può pretendere un adeguamento automatico al di fuori dei criteri legali. Spetta alla stazione appaltante, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, verificare in concreto la sussistenza delle condizioni previste dall’articolo 60 e determinare l’eventuale revisione secondo parametri oggettivi, assicurando coerenza, parità di trattamento e rispetto dell’equilibrio contrattuale.

 

La revisione è dovuta se l’operatore economico dimostra un aumento dei propri costi, ma gli indici non lo riflettono?

La risposta, negativa, è implicita per quanto detto sopra.

Il sistema normativo esclude che la revisione possa essere fondata sui costi effettivi sostenuti dall’operatore economico.

L’articolo 60 stabilisce, infatti, che la variazione dei prezzi deve essere determinata esclusivamente mediante indici ufficiali. Pertanto, aumenti documentati tramite fatture, listini o comunicazioni di mercato non sono sufficienti: la revisione si attiva solo se gli indici superano le soglie previste.

Come evidenziato anche nella prassi applicativa, tali elementi possono al più giustificare l’avvio di un’istruttoria, ma non determinano automaticamente il diritto alla revisione.

Le stazioni appaltanti, quindi, devono respingere richieste non supportate dagli indici e gli operatori economici devono considerare tali variazioni come parte del rischio d’impresa, salvo il ricorrere dei presupposti legali per chiedere la rinegoziazione.

 

Qual è la differenza tra revisione dei prezzi e rinegoziazione?

Sebbene entrambe concorrano alla tutela del medesimo valore (ossia, il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale dell’articolo 9 del Codice), esse operano con presupposti, modalità e limiti profondamente differenti.

La differenza fondamentale risiede nella natura dell’evento e nella modalità di calcolo dell’adeguamento.

Diversamente dalla revisione dei prezzi, che è un meccanismo automatico e indicizzato, infatti, la rinegoziazione (articolo 120, comma 8) è un istituto basato sulla volontà negoziale e sulla buona fede. Essa si attiva dinanzi a eventi straordinari e imprevedibili (come potrebbe essere oggi il blocco dello Stretto di Hormuz), che alterano il sinallagma contrattuale in modo talmente grave da non poter essere assorbiti o attutiti dal solo meccanismo revisionale.

Mentre la revisione “corregge” il prezzo basandosi su indici ufficiali, la rinegoziazione mira a ripristinare l’equilibrio complessivo del contratto, potendo incidere non solo sul corrispettivo ma anche sulle modalità di esecuzione.

 

Quando e come si attiva la rinegoziazione?

La rinegoziazione non è un diritto all’indennizzo, ma un obbligo di comportamento volto a trovare un nuovo accordo. Secondo l’articolo 120, comma 8, del Codice, essa si articola nel seguente modo:

• i presupposti (quando): la rinegoziazione si attiva quando sopravvengono circostanze che alterano in modo rilevante l’equilibrio originario del contratto. A differenza della revisione, può essere richiesta anche se il contratto non prevede una clausola specifica, poiché il diritto alla rinegoziazione discende direttamente dal principio di conservazione dell’equilibrio (articolo 9). È fondamentale che l’evento sia:

1. sopravvenuto alla firma del contratto;
2. straordinario e imprevedibile e non una semplice oscillazione di mercato;
3. oneroso, tale da rendere la prestazione eccessivamente gravosa per una delle parti;

• la procedura (come):

1. istanza: la parte svantaggiata (solitamente l’operatore economico, ma potrebbe essere anche la stazione appaltante) deve avanzare la richiesta di rinegoziazione “senza ritardo”. È importante sottolineare che la sola presentazione della richiesta non giustifica la sospensione dell’esecuzione del contratto;
2. ruolo del RUP: ricevuta l’istanza, il RUP ha il compito di condurre le trattative, formulando una proposta di nuovo accordo entro un termine massimo di tre mesi;
3. accordo e limiti: la rinegoziazione deve avvenire secondo buona fede. Il nuovo accordo deve limitarsi a ripristinare l’equilibrio originario senza alterare la struttura sostanziale del contratto (per evitare di violare la concorrenza);
4. mancato accordo: se le parti non raggiungono un’intesa entro un termine ragionevole, il Codice introduce una tutela forte: la parte svantaggiata può agire in giudizio per ottenere l’adeguamento coattivo del contratto all’equilibrio originario. In questo caso, il giudice può intervenire per riportare il contratto a equità, ferma restando la responsabilità della parte che ha violato l’obbligo di rinegoziare in buona fede.

In sintesi, per le stazioni appaltanti, la rinegoziazione rappresenta lo strumento per gestire le crisi eccezionali, ma richiede una verifica rigorosa del nesso di causalità tra l’evento e l’effettivo squilibrio, per evitare che diventi un pretesto per eludere l’offerta presentata in sede di gara.