La qualificazione semplificata negli appalti pubblici

La cosiddetta qualificazione semplificata, la cui disciplina è oggi contenuta nell’articolo 28 dell’Allegato II.12 al Dlgs. n. 36/2023, costituisce un istituto di fondamentale importanza pratica. Essa permette agli operatori economici di partecipare agli appalti di lavori pubblici di importo pari o inferiore a 150.000 euro (sia per l’intero appalto che per singole lavorazioni scorporabili) svincolandosi dall’obbligo del possesso dell’attestazione SOA, a patto di dimostrare il possesso di specifici requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi di fatto. 

Tuttavia, l’applicazione concreta dell’articolo 28 da parte delle stazioni appaltanti e degli operatori economici presenta frequenti insidie procedimentali. 

Vediamo, dunque, come procedere per evitare errori.

Che cos’è la qualificazione semplificata?

La qualificazione semplificata è la modalità derogatoria e agevolata prevista nell’articolo 28 dell’Allegato II.12 al Dlgs. 36/2023, che consente agli operatori economici di partecipare ed eseguire appalti pubblici di lavori di importo inferiore a 150.000 euro senza la necessità di possedere l’attestazione SOA.

Attraverso questo regime, le imprese possono dimostrare la propria capacità tecnica ed economico-finanziaria direttamente alla stazione appaltante tramite requisiti specifici autocertificati e verificabili, tra cui:

1. importo dei lavori analoghi: aver eseguito direttamente nel quinquennio precedente lavori della stessa natura/categoria per un importo complessivo non inferiore a quello del contratto da affidare;
2. direzione tecnica: presenza di un idoneo direttore tecnico;
3. esecuzione a regola d’arte: esibizione dei certificati di corretta esecuzione rilasciati dai committenti (pubblici o privati).

 

Quando e come l’operatore economico deve invocare la qualificazione semplificata in gara?

L’operatore economico, che intenda qualificarsi per una categoria di lavori di importo pari o inferiore a 150.000 euro sfruttando il regime semplificato, ha l’obbligo formale di rendere tempestiva ed esplicita dichiarazione già nella domanda di partecipazione o nell’offerta (tramite DGUE o dichiarazioni integrative). 

Non è consentito presentare in gara una dichiarazione generica di subappalto (ordinario o qualificante) e poi tentare di convertire o giustificare la propria qualificazione invocando l’articolo 28 in un secondo momento o, addirittura, in sede di contenzioso. L’opzione per la qualificazione semplificata deve essere chiara fin dall’origine. 

Come ha evidenziato la giurisprudenza (TAR Campania-Napoli, sentenza del 23/07/2026, n. 04577), l’articolo 28, comma 4, All. II.12 del Codice richiede espressamente che i requisiti siano «dichiarati in sede di domanda di partecipazione o di offerta». La mancata tempestiva dichiarazione preclude all’impresa la possibilità di beneficiare del regime semplificato ex post. 

 

Quali sono gli obblighi istruttori e motivazionali che gravano sulla stazione appaltante?

La stazione appaltante non può limitarsi ad assumere come pacifica la qualificazione dell’impresa o dare per scontato il possesso dei requisiti dell’articolo 28, ma ha l’obbligo di avviare e portare a termine un’apposita e rigorosa istruttoria procedimentale avente ad oggetto: 

1. l’effettiva esecuzione di lavori analoghi nel quinquennio antecedente per un importo pari o superiore alla lavorazione da affidare; 
2. la verifica del costo del personale dipendente (che non deve essere inferiore al 15% dei lavori eseguiti nel quinquennio); 
3. la presenza di adeguata attrezzatura tecnica. 

Di tale istruttoria la stazione appaltante deve dare conto in modo esplicito nella motivazione del provvedimento di aggiudicazione (o di riscontro ad un’istanza di autotutela). Costituisce grave vizio di difetto di istruttoria sostenere prima che l’impresa si sia qualificata tramite subappalto e poi affermare in giudizio che era qualificata ex articolo 28. 

 

Qual è il confine tra subappalto qualificante e qualificazione semplificata?

Il subappalto qualificante e la qualificazione semplificata sono istituti distinti, che rispondono a presupposti e finalità differenti e non possono essere utilizzati in modo intercambiabile.

Nel caso del subappalto qualificante disciplinato dall’articolo 30 dell’Allegato II.12 al Dlgs. 36/2023, l’impresa non possiede né l’attestazione SOA né i requisiti necessari per eseguire direttamente la lavorazione scorporabile. Proprio per questa ragione è tenuta ad affidarne l’esecuzione a un operatore qualificato mediante subappalto. Affinché tale soluzione sia ammissibile, è però indispensabile che la classifica SOA posseduta nella categoria prevalente sia sufficiente a coprire anche l’importo della lavorazione scorporabile, secondo le regole previste dal Codice. In questo caso, quindi, il subappalto non rappresenta una semplice modalità esecutiva, ma costituisce lo strumento attraverso il quale l’operatore economico può soddisfare il requisito di qualificazione.

Diversa è la logica della qualificazione semplificata prevista dall’articolo 28 dell’Allegato II.12. In questa ipotesi l’impresa è già qualificata in proprio, pur non essendo in possesso dell’attestazione SOA, poiché dimostra il possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti dalla norma, maturati nel quinquennio precedente attraverso l’esecuzione di lavori analoghi, l’impiego di personale adeguato e la disponibilità delle necessarie attrezzature tecniche. Di conseguenza, non è necessario che la classifica SOA relativa alla categoria prevalente copra anche l’importo della lavorazione scorporabile, poiché quest’ultima trova già autonoma copertura nella qualificazione semplificata. L’eventuale subappalto che l’impresa decida di dichiarare ha quindi natura meramente ordinaria o facoltativa e non assolve alcuna funzione qualificante.

 

È possibile dimostrare per la prima volta in giudizio i requisiti dell’articolo 28 tramite il “soccorso istruttorio processuale”?

No, in alcun modo. Qualora la qualificazione ex articolo 28 dell’aggiudicataria venga impugnata da un concorrente, l’impresa o la stazione appaltante non possono sanare le carenze della gara producendo direttamente al giudice amministrativo bilanci, CEL e documenti tecnici mai esaminati nel procedimento. 

La giurisprudenza ha chiarito che il soccorso istruttorio processuale è del tutto inapplicabile per tre ragioni essenziali: 

1. rispetto della discrezionalità tecnica (articolo 34, comma 2, c.p.a.): la valutazione dell’analogia dei lavori, della congruenza del costo del personale e della dotazione tecnica comporta discrezionalità tecnica spettante alla Amministrazione nel procedimento e non al giudice in sede processuale;
2. natura del soccorso processuale: esso serve solo a colmare meri errori formali o sviste documentali di concorrenti esclusi, non a concedere una “rimessione in termini” per introdurre ex novo titoli di qualificazione e documenti mai prodotti in gara; 
3. tutela della par condicio: permettere all’aggiudicataria di qualificarsi in giudizio con documenti nuovi violerebbe la parità di trattamento tra i concorrenti. 

 

Quali sono le conseguenze se l’aggiudicazione viene annullata ma il contratto PNRR/PNC è già stato stipulato?

Nelle gare collegate a interventi finanziati in tutto o in parte con fondi PNRR o PNC, si applica una disciplina speciale per la stabilità del contratto: 

• mantenimento del contratto (articolo 125 c.p.a. e articolo 225 Dlgs. 36/2023): l’annullamento dell’aggiudicazione disposto dal giudice per vizio di istruttoria sulla qualificazione non comporta la caducazione o inefficacia del contratto d’appalto già stipulato; 
• obbligo di riesercizio del potere per la Amministrazione: la stazione appaltante deve riesaminare la posizione dell’impresa aggiudicataria rinnovando l’istruttoria in aderenza ai principi della sentenza (verificando se la qualificazione ex art. 28 fosse stata dichiarata nei termini e sussistesse in concreto);
• tutela del concorrente ricorrente: la tutela dell’impresa seconda classificata degrada al risarcimento del danno per equivalente. Tuttavia, il risarcimento non può essere concesso immediatamente dal giudice, ma va rigettato “allo stato” in attesa che la Amministrazione concluda il nuovo procedimento di verifica. Solo se all’esito del riesame l’aggiudicataria risulterà effettivamente priva di qualificazione si integrerà il danno ingiusto risarcibile.