Costi della manodopera coincidenti con quelli stimati dalla stazione appaltante. Come comportarsi?

Il Codice dei contratti pubblici, all’articolo 41, comma 14, consente il ribasso dei costi della manodopera a condizione che il concorrente dimostri, nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, che il minor costo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Ma che cosa accade quando invece l’operatore economico non applica alcun ribasso alla manodopera e dichiara un costo perfettamente coincidente, addirittura al centesimo, con quello stimato dalla stazione appaltante?

 

La coincidenza del dato rappresenta certamente un elemento favorevole alla valutazione di congruità della relativa voce. Il concorrente, infatti, non ha dichiarato un costo inferiore a quello individuato dalla stazione appaltante e non si pone, sotto questo specifico profilo, il problema di giustificare un ribasso.

Ma la coincidenza numerica non può essere automaticamente trasformata in una certificazione di sostenibilità dell’intero assetto dell’offerta.

Il costo della manodopera non è un valore isolato, ma è il risultato dell’organizzazione concreta del lavoro necessaria per eseguire le prestazioni richieste. Numero e qualificazione degli addetti, monte ore, turnazioni, distribuzione temporale delle attività, eventuali prestazioni aggiuntive e modalità di copertura dei periodi di maggiore intensità lavorativa devono essere coerenti con il costo dichiarato.

Ne deriva che la stazione appaltante non deve necessariamente mettere in discussione un costo della manodopera coincidente con la propria stima, ma deve interrogarsi sulla sua effettiva coerenza quando l’offerta tecnica ed economica presentino elementi che rendano dubbia la sostenibilità dell’organizzazione proposta.

Il punto, dunque, non è cercare un ribasso dove non c’è, ma verificare che la cifra dichiarata come costo della manodopera corrisponda realmente al lavoro necessario per eseguire ciò che il concorrente si è impegnato a fare.

Vediamo, dunque, a cosa la stazione appaltante deve prestare attenzione in tale verifica.

In presenza di un costo della manodopera identico al centesimo a quello stimato negli atti di gara, la stazione appaltante può fermarsi al dato formale o deve sempre procedere a verifiche sostanziali?

L’indicazione di un costo della manodopera perfettamente coincidente con la stima della gara costituisce, di per sé, un elemento favorevole alla valutazione di congruità della singola voce. Il concorrente ha, infatti, recepito il valore economico individuato dalla stazione appaltante e non ha operato, almeno sul piano dichiarativo, alcuna riduzione del costo del lavoro.

La coincidenza, tuttavia, non produce un effetto automaticamente assorbente.

La stazione appaltante non è tenuta ad avviare una verifica ulteriore per il solo fatto che il concorrente abbia indicato esattamente lo stesso importo, ma, allo stesso tempo, non può considerare quel dato come definitivamente dimostrativo della sostenibilità dell’offerta qualora emergano elementi concreti di incoerenza tra il costo dichiarato e le modalità di esecuzione proposte.

La questione deve quindi essere posta in termini sostanziali: il costo indicato è sufficiente a remunerare il personale effettivamente necessario per eseguire tutte le prestazioni offerte?

Se la risposta può essere affermativa sulla base degli elementi disponibili, la coincidenza con la stima della gara rappresenta un dato significativo a favore dell’operatore economico.

Se, invece, l’offerta tecnica introduce prestazioni, articolazioni organizzative o modalità di esecuzione che sembrano richiedere un impiego di personale maggiore o diverso da quello considerato nella stima, la stazione appaltante deve poter verificare la coerenza tra questi elementi.

Non esiste, pertanto, né un automatismo nel senso della verifica obbligatoria né, all’opposto, una sorta di esenzione della voce dalla verifica sostanziale.

 

Quali sono, dunque, i principali “campanelli d’allarme” che devono suggerire alla stazione appaltante la necessità di aprire un’istruttoria approfondita pur in assenza di un ribasso sulla manodopera?

Il primo e più importante indicatore è rappresentato dalla distanza tra ciò che il concorrente dichiara di voler realizzare e le risorse umane che il costo della manodopera dichiarato sembra consentire di impiegare.

In particolare, meritano attenzione:

• migliorie o prestazioni aggiuntive rispetto alla prestazione base: quando l’offerta tecnica introduce lavorazioni, attività o servizi ulteriori, occorre verificare se tali prestazioni richiedano ore di lavoro aggiuntive, personale con specifiche qualificazioni o una maggiore presenza degli addetti. La manodopera può rimanere numericamente identica alla stima della gara solo se l’organizzazione proposta è effettivamente in grado di assorbire quelle prestazioni senza generare costi di lavoro ulteriori non considerati;
• articolazioni dell’orario e dei turni particolarmente impegnative: la previsione di attività notturne, festive, su più turni o distribuite in fasce orarie estese non determina automaticamente un’incongruità. Può tuttavia rendere necessario verificare come il concorrente abbia organizzato il personale e se il monte ore complessivo, le turnazioni e le relative condizioni contrattuali siano compatibili con il costo dichiarato;
• elevato grado di presenza o reperibilità del personale: quando la prestazione richiede una presenza continuativa, tempi di risposta molto contenuti o la disponibilità di personale anche in periodi caratterizzati da picchi di attività, occorre verificare che l’organizzazione proposta sia concretamente realizzabile con le risorse considerate;
• sostituzioni, assenze e continuità del servizio: un’offerta può apparire coerente se osservata soltanto attraverso il numero teorico di ore necessarie, ma diventare meno convincente quando si considerino ferie, malattie, riposi, sostituzioni e necessità di garantire la continuità della prestazione. Anche questi aspetti possono incidere sulla reale consistenza del fabbisogno di personale;
• spostamento di costi collegati al lavoro in altre componenti dell’offerta: il fatto che il costo della manodopera sia dichiarato correttamente non esclude che una componente che, per la sua natura, dovrebbe essere considerata nell’organizzazione del lavoro sia stata collocata altrove. In tal caso non si tratta di verificare un ribasso occulto della manodopera, ma di comprendere se la struttura economica dell’offerta rappresenti correttamente i costi necessari all’esecuzione.

Il criterio guida deve essere, dunque, la coerenza tra prestazioni promesse, organizzazione del lavoro e costo dichiarato, non la mera specularità tra due numeri.

 

Come deve comportarsi la stazione appaltante se l’appalto richiede flessibilità oraria e l’operatore non ha indicato espressamente i costi per il lavoro straordinario?

La presenza di attività da svolgere in orari particolari non consente, da sola, di concludere che l’offerta sia incongrua.

Il primo passaggio consiste nel ricostruire l’organizzazione del lavoro effettivamente proposta dal concorrente e verificare se le prestazioni possano essere assicurate nell’ambito del normale monte ore del personale, tenendo conto dell’articolazione dei turni e delle regole applicabili al rapporto di lavoro.

La questione non è quindi se l’appalto preveda astrattamente attività serali, festive o distribuite su fasce orarie estese, ma se, nel modello organizzativo concretamente prospettato, tali attività determinino effettivamente un fabbisogno di ore aggiuntive o l’applicazione di maggiorazioni che il costo dichiarato non sembra in grado di sostenere.

A tal fine, la stazione appaltante può distinguere almeno due situazioni:

1. prestazioni già comprese nell’organizzazione ordinaria: se il concorrente dimostra che l’articolazione dei turni e del monte ore consente di coprire le prestazioni richieste senza generare un fabbisogno ulteriore rispetto a quello considerato nell’offerta, la mancata indicazione di una voce autonoma per lo straordinario non costituisce, di per sé, un elemento di incongruità;
2. prestazioni che richiedono effettivamente un impiego aggiuntivo di lavoro: se, invece, dalla concreta organizzazione emerge la necessità di ore ulteriori o di maggiorazioni non adeguatamente considerate, la coincidenza del costo della manodopera con la stima della gara non è sufficiente a superare il dubbio. Occorre verificare come tali costi siano stati effettivamente considerati nell’equilibrio economico dell’offerta.

Anche in questo caso, dunque, la verifica deve concentrarsi sulla realtà organizzativa sottostante al dato economico.

 

Perché, per verificare la tenuta reale di una manodopera “non ribassata”, la stazione appaltante deve controllare anche gli oneri di sicurezza e le spese generali dell’impresa?

Il controllo delle altre componenti economiche dell’offerta non deriva dal principio secondo cui le diverse voci sarebbero liberamente intercambiabili. Al contrario, ciascuna componente deve conservare la propria funzione e deve essere valutata in relazione alla struttura complessiva dell’offerta.

La stazione appaltante deve, quindi, domandarsi se le spese generali, i costi organizzativi e gli oneri aziendali della sicurezza siano coerenti con le modalità di esecuzione prospettate e se il loro livello non renda complessivamente poco credibile l’offerta.

La verifica assume particolare rilievo quando il concorrente presenta un costo della manodopera invariato rispetto alla stima di gara ma formula, contemporaneamente, un’offerta complessiva significativamente ribassata.

In tale situazione non è corretto presumere che il risparmio debba necessariamente derivare dalla manodopera. Occorre piuttosto comprendere da dove provenga il vantaggio economico dichiarato dal concorrente e se le altre componenti dell’offerta siano realisticamente compatibili con l’esecuzione dell’appalto.

Possono, quindi, assumere rilievo:

• le spese generali: devono essere coerenti con la struttura organizzativa necessaria per l’esecuzione della commessa. Una loro riduzione può essere il risultato di una maggiore efficienza aziendale, ma può anche richiedere chiarimenti quando appaia incompatibile con le attività concretamente necessarie;
• gli oneri aziendali della sicurezza: devono essere distinti dagli eventuali costi della sicurezza derivanti da interferenze e devono essere valutati in relazione alle effettive esigenze di sicurezza connesse all’organizzazione proposta. Un importo particolarmente contenuto, o pari a zero, non può essere considerato automaticamente né normale né anomalo senza esaminare le caratteristiche concrete dell’appalto;
• gli altri costi necessari all’esecuzione: mezzi, attrezzature, locali, trasferte, logistica, formazione e ogni altra componente direttamente collegata all’organizzazione della prestazione possono contribuire a spiegare il livello del ribasso complessivo.

La verifica, pertanto, non deve trasformarsi nella ricerca di un trasferimento artificioso tra le diverse voci, ma deve accertare che ogni costo necessario all’esecuzione trovi una collocazione coerente e adeguatamente sostenibile nell’economia dell’offerta.

 

Quali sono la natura e i limiti della valutazione svolta dalla stazione appaltante e in che modo il Giudice Amministrativo esercita il proprio controllo sulla congruità dell’offerta?

La verifica della sostenibilità dell’offerta ha natura complessiva. La stazione appaltante non è chiamata a ricostruire contabilmente ogni singola voce secondo un unico modello astrattamente predeterminato, ma deve accertare se l’offerta, considerata nel suo insieme e alla luce delle giustificazioni fornite, sia seria, attendibile e concretamente eseguibile.

Questo non significa, tuttavia, che la valutazione debba essere generica.

Quando emergono specifici elementi di possibile incoerenza, l’istruttoria deve concentrarsi proprio su quei profili: il numero degli addetti, le ore lavorate, le turnazioni, le prestazioni aggiuntive, i costi collegati all’organizzazione del lavoro e, più in generale, la corrispondenza tra l’offerta tecnica e la struttura economica dichiarata.

Il fatto che il costo della manodopera coincida con quello stimato dalla stazione appaltante può, quindi, semplificare la verifica di quel particolare dato, ma non impedisce di esaminare la sostenibilità dell’offerta quando altri elementi facciano sorgere un dubbio concreto.

Quanto al sindacato giurisdizionale, la valutazione di congruità resta espressione di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione. Il Giudice non è chiamato a sostituire la propria valutazione economica a quella della stazione appaltante, né a stabilire quale sarebbe stata la migliore organizzazione possibile.

Il controllo riguarda piuttosto la razionalità del percorso seguito: la completezza dell’istruttoria, la considerazione degli elementi rilevanti, la coerenza della motivazione e l’assenza di errori manifesti, travisamenti o conclusioni palesemente irragionevoli.

Anche il concorrente che contesti la congruità di un’offerta con manodopera coincidente con la stima di gara deve, quindi, confrontarsi con la concreta struttura dell’offerta.

Non è sufficiente affermare, in termini astratti, che un determinato livello di costo non è congruo, ma occorre individuare gli elementi dell’organizzazione proposta che renderebbero concretamente insostenibile quel costo e spiegare perché le giustificazioni fornite non siano idonee a superare il dubbio.