Il progetto di assorbimento: requisiti, collocazione e conseguenze escludenti

Come ribadito anche dalla giurisprudenza, con l’entrata in vigore del Dlgs. 36/2023, le clausole sociali hanno subito un significativo “mutamento di paradigma sostanziale” rispetto alla disciplina previgente, in particolare del Dlgs. 50/2016. Mentre nel quadro normativo anteriore esse erano considerate meri impegni formali da verificare nella fase esecutiva del contratto, oggi, ai sensi dell’articolo 57 del Codice, esse costituiscono “requisiti necessari dell’offerta”, di cui sono diventate elemento strutturale e imprescindibile.

In questo nuovo contesto normativo, il progetto di assorbimento assume una funzione tecnica ben precisa: esso è lo strumento mediante il quale l’operatore economico declina concretamente l’impegno alla stabilità occupazionale (articolo 102). Tale documento consente alla stazione appaltante di valutare, sin dalla fase di gara, la serietà, l’attendibilità e la sostenibilità economica della proposta contrattuale, garantendo una tutela effettiva — e non meramente formale — ai lavoratori impiegati nell’appalto uscente. Per tale ragione, la sua produzione è obbligatoria già in sede di presentazione dell’offerta. Vediamone di seguito la rilevanza specifica, i contenuti, le modalità di presentazione e le conseguenze della sua omissione.

Cos’è il progetto di assorbimento e quali sono le sue finalità secondo il Codice 36/2023?

Sotto il profilo tecnico-giuridico, il progetto di assorbimento è – come anticipato – l’esplicazione delle misure orientate a garantire la stabilità del personale impiegato. È un documento in cui l’operatore economico deve specificare come intende onorare gli obblighi di stabilità occupazionale, individuando con precisione i costi dell’assorbimento in relazione ai profili dei dipendenti, ai contratti di lavoro applicati e alle ore di lavoro garantite.

Le sue finalità, declinate dagli articoli 57 e 102 del Codice, sono, pertanto, quelle di:

• garantire la stabilità occupazionale, assicurando che il passaggio di cantiere non sia solo teorico, ma basato su un piano operativo reale;
• consentire la verifica della sostenibilità, permettendo alla stazione appaltante di accertare che l’offerta non sia insostenibile rispetto agli oneri derivanti dalla riassunzione del personale uscente secondo le informazioni fornite dall’operatore economico precedente;
• rendere trasparenti le voci di costo relative alla manodopera, che l’operatore economico si impegna ad assumere e sostenere.

 

La mera accettazione della clausola sociale esonera l’operatore economico dalla presentazione del progetto di assorbimento?

La giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sentenza del 10/04/2026, n. 2879) ha chiarito che la dichiarazione di impegno o l’accettazione generica della clausola sociale prevista dalla lex specialis non è assolutamente equivalente alla presentazione del progetto di assorbimento.

L’accettazione è un mero atto formale di adesione generica a un obbligo, mentre il progetto è l’atto sostanziale che descrive il come l’impegno verrà concretamente assolto.

La semplice accettazione, infatti, non fornisce elementi sufficienti per valutare se l’operatore economico sarà effettivamente in grado di adempiere.

Pertanto, i due documenti non sono fungibili: l’assenza del progetto non può essere colmata dalla presenza della dichiarazione di accettazione, poiché quest’ultima non contiene i dettagli economici e organizzativi necessari alla valutazione della serietà dell’offerta.

 

In quale busta di gara deve essere inserito il progetto di assorbimento?

Sebbene il Bando-tipo ANAC n. 1/2023, al paragrafo 16. OFFERTA TECNICA, prevede la possibilità di inserire il progetto di assorbimento indistintamente nella domanda di partecipazione (e, quindi, nella Busta Amministrativa) o nell’offerta tecnica (e, quindi, nella Busta Tecnica), la sua sede naturale è quella dell’offerta economica o, tutt’al più, dell’offerta tecnica, certamente consoni alla natura e alle finalità del progetto e alle successive verifiche della stazione appaltante.

Ai sensi del comma 2 dell’articolo 102, infatti, “l’operatore economico indica nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere quegli impegni. La stazione appaltante verifica l’attendibilità degli impegni assunti con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità di cui all’articolo 110 (ossia quelle per la verifica di anomalia dell’offerta), solo nei confronti dell’offerta dell’aggiudicatario”.

Infatti, come chiarito dalla giurisprudenza, il progetto è un “requisito imprescindibile dell’offerta, alla stessa intrinseco e strutturale” e, per questo, deve essere inserito nella busta dell’offerta economica, poiché svolge una funzione integrativa della stessa, analoga all’indicazione dei costi di manodopera.

 

Quali sono le conseguenze della mancata presentazione?

L’omessa allegazione comporta l’automatica esclusione. Il soccorso istruttorio (articolo 101) è, infatti, precluso per due ragioni fondamentali:

• la natura dell’atto: il soccorso istruttorio è ammesso solo per la documentazione amministrativa. Essendo il progetto parte dell’offerta economica (o, al più, tecnica), la sua integrazione postuma violerebbe la par condicio ed è infatti espressamente vietata dal Codice;
• la sostanzialità della carenza: la mancanza del progetto di assorbimento non è un errore formale, ma la mancanza di un requisito necessario. Il cambio di paradigma del Codice 2023 impone che tali misure siano presenti sin dall’inizio: permetterne l’integrazione significherebbe consentire invece una modifica sostanziale dell’offerta dopo la scadenza dei termini.

 

Il progetto di assorbimento deve essere prodotto anche in caso di affidamento diretto?

Sebbene gli articoli 57 e 102 del Codice utilizzino termini che richiamano solo le procedure di gara, la risposta è chiaramente affermativa.

L’obbligo di inserire le clausole sociali e di richiederne le modalità di adempimento opera per tutti gli affidamenti di contratti di appalto di lavori e servizi (diversi da quelli di natura intellettuale), senza distinzione per la modalità di scelta del contraente.

Le disposizioni degli articoli 57 e 102 del Codice sono, infatti, norme imperative volte alla tutela dei lavoratori, e anche nell’affidamento diretto, la stazione appaltante ha il dovere di verificare la serietà dell’offerta e il rispetto dei costi della manodopera.

Pertanto, il preventivo o la documentazione tecnica presentata dall’operatore economico deve contenere l’illustrazione delle misure di assorbimento per consentire all’amministrazione la doverosa valutazione di congruità prima della stipula.

 

Il possesso della certificazione SA8000 può sostituire o sanare la mancanza del progetto di assorbimento?

Si tratta di una fattispecie specifica e peculiare, di cui si è occupato il Consiglio di Stato (Sentenza del 10/04/2026, n. 2877), secondo il quale la certificazione SA8000 attesta una generica attitudine etica dell’impresa, ma non ha alcuna rilevanza specifica ai fini dell’assolvimento dell’obbligo del progetto di assorbimento.

Infatti, il progetto di assorbimento contiene l’impegno specifico e puntuale da parte dell’operatore economico per quello specifico appalto e quei lavoratori, che non può essere implicitamente desunto dal possesso di una certificazione di carattere generale (la quale, al più, può attestare delle caratteristiche complessive dell’impresa e dei suoi processi gestionali), ma non contiene i dati su costi, profili e ore garantite, e, pertanto, non può colmare la lacuna documentale né giustificare il soccorso istruttorio, trattandosi di ambiti distinti e non sovrapponibili.