La proroga di gara: quando le stazioni appaltanti devono, o al contrario non possono, concederla

La proroga dei termini per la presentazione delle offerte non è un mero rinvio cronologico o un atto di cortesia amministrativa, ma è un istituto previsto a tutela della parità di trattamento e della massima partecipazione. La sua funzione, infatti, è quella di riequilibrare il rapporto tra stazione appaltante e operatore economico qualora fattori oggettivi alterino il tempo necessario a formulare un’offerta seria e competitiva. Tuttavia, proprio perché la proroga serve a garantire una partecipazione effettiva e consapevole, va concessa solo in presenza di reali ostacoli, che per il Codice (incentrato peraltro sul principio del risultato) possono essere di tipo normativo o informativo. Non può, e non deve, invece trasformarsi in uno strumento arbitrario o distorsivo volto a concedere o, comunque, a determinare una “seconda chance” a operatori negligenti o ritardatari, finendo per allungare illegittimamente i tempi della procedura, anche se in buona fede.

Vediamo, dunque, come il Codice disciplina la proroga e quando le stazioni appaltanti devono, o al contrario non possono, concederla.

Che cos’è la proroga e quali sono i casi previsti dal Codice?

La proroga non è un semplice rinvio della scadenza, ma un presidio di legittimità della gara. Essa rappresenta lo strumento con cui la stazione appaltante ristabilisce l’equilibrio temporale necessario alla formulazione delle offerte ogni qualvolta intervengano circostanze che rendano il termine originario non più congruo.

Tuttavia, come evidenziato dalla giurisprudenza (v. TAR Napoli, sentenza n. 1071/2026), la proroga è un’eccezione al principio di immodificabilità dei termini: essa va concessa per garantire la partecipazione effettiva, ma non deve mai trasformarsi in un soccorso per operatori negligenti.

Infatti, all’articolo 92, comma 2, il Codice vigente stabilisce tre casi precisi in cui la proroga non è una facoltà, ma un obbligo per la stazione appaltante:

1. a – informazioni supplementari tardive: questo caso ricorre quando un operatore economico, agendo con la dovuta diligenza, richiede in tempo utile informazioni supplementari significative ai fini della preparazione dell’offerta, ma la stazione appaltante fornisce le risposte a ridosso della scadenza (meno di 6 giorni prima o 4, in caso di procedure d’urgenza).

Dunque, deve trattarsi di una richiesta di chiarimento riguardante informazioni “significative”, per le quali la proroga va concessa affinché l’operatore economico diligente non paghi il prezzo dell’inerzia della stazione appaltante nel rispondere al quesito;

2. b – modifiche significative ai documenti di gara: ricorre quando la stazione appaltante rettifica d’ufficio la lex specialis (bando, disciplinare o capitolato).

Dunque, deve trattarsi di modifiche che alterano le “regole del gioco”.

La giurisprudenza (cfr. TAR Lazio-Latina, sentenza n. 545/2025) ha precisato che le modificazioni sostanziali sono, infatti, quelle che mutano la natura dell’affidamento fino al punto di consentire la partecipazione di candidati diversi, cosicché da rendere necessaria, ai fini della legittimità della procedura, la riedizione della gara e la riapertura dei termini.

Se, invece, la modifica è irrilevante (es. correzione di un errore materiale o integrazione di un obbligo di legge comunque vigente e eterointegrato), la stazione appaltante che concede la proroga rischia di agire illegittimamente;

3. c – malfunzionamento, pur se temporaneo, delle piattaforme digitali: è la novità del Codice vigente rispetto all’articolo 79 del Codice 50, pressoché identico, in quanto legata alla digitalizzazione integrale dell’ecosistema dei contratti pubblici, pilastro del nuovo Codice.

La norma, infatti, richiama l’articolo 25, comma 2, e disciplina l’ipotesi in cui i sistemi telematici (pad) subiscano un malfunzionamento che impedisca la presentazione delle offerte negli ultimi giorni prima della scadenza. In tal caso, la stazione appaltante deve tempestivamente pubblicare l’avviso di proroga sul proprio sito per garantire che nessun operatore sia escluso per cause tecniche a lui non imputabili.

 

Qual è la portata della classificazione contenuta nell’articolo 92: elenco tassativo o esemplificativo?

La portata dell’articolo 92, comma 2, del Codice è di natura vincolante e precettiva, non meramente facoltativa. Questo significa che, al verificarsi dei presupposti indicati (chiarimenti tardivi, modifiche significative o malfunzionamenti digitali), la stazione appaltante non può decidere se prorogare, ma deve farlo.

Per comprendere, poi, se l’elenco sia tassativo o meno, occorre analizzare la gerarchia dei principi che governano la materia.

Sotto il profilo formale, l’elenco dei casi è considerato tassativo per quanto riguarda l’insorgenza dell’obbligo legale di proroga. La norma definisce con precisione i confini entro i quali la stazione appaltante perde il suo potere discrezionale. Se, ad esempio, una modifica è “significativa”, la stazione appaltante non ha margine di manovra e il rinvio è l’unico atto legittimo.

Tuttavia, la tassatività non deve essere letta in modo formalistico, ma finalistico: l’obiettivo è assicurare che l’operatore possa “prendere conoscenza di tutte le informazioni necessarie”. Se un’informazione, pur non essendo una “modifica formale del bando”, ne altera la comprensione sostanziale, essa ricade nel dovere di proroga.

Sebbene la giurisprudenza ammetta una certa elasticità nel valutare la “significatività” della lett. b), l’elenco diventa estremamente rigido e tassativo quando si tratta di impedire proroghe illegittime.

Dalla richiamata sentenza del TAR Napoli n. 1071/2026 emerge chiaramente che la stazione appaltante non può inventare nuovi casi di proroga al di fuori di quelli previsti per favorire concorrenti in difficoltà. Se la stazione appaltante proroga i termini per ragioni non riconducibili all’articolo 92 (es. una modifica che in realtà è “insignificante”), commette un abuso che altera la par condicio. In questo senso, la tassatività dell’elenco funge da scudo per i concorrenti diligenti: chi è stato puntuale non deve subire il “tempo supplementare” concesso ingiustamente ad altri.

 

Quando una modifica può definirsi “significativa”?

Delle tre ipotesti previste dall’articolo 92 del Codice, quella che si presta a possibili interpretazioni diverse in quanto non definita univocamente, è quella della lett. b. Pertanto, è importante sia per la stazione appaltante che per gli operatori economici capire correttamente quando essa ricorre effettivamente. Infatti, se ogni minimo refuso obbligasse a spostare i termini, le gare non finirebbero mai. Se, al contrario, venissero ignorate modifiche sostanziali, si violerebbe il diritto degli operatori economici a formulare un’offerta consapevole.

Purtroppo, non esiste un elenco chiuso di modifiche “significative”, ma la giurisprudenza ha elaborato un criterio finalistico: la modifica è significativa quando incide sulla platea dei potenziali concorrenti o quando altera le basi economiche e tecniche su cui gli operatori stavano costruendo la propria proposta.

Possiamo, pertanto, declinare la “significatività” in tre macro-categorie:

1. modifiche che alterano la platea dei concorrenti;
2. modifiche che incidono sul cuore dell’offerta;
3. modifiche che impattano sull’equilibrio economico.

In sintesi, la modifica è significativa ogni volta che, senza di essa, l’offerta sarebbe stata diversa o il concorrente non avrebbe potuto partecipare. In tutti questi casi, l’articolo 92 impone di spostare avanti le lancette della gara, ovviamente in misura adeguata e proporzionale.

Quindi, ad esempio:

• modifica dei requisiti SOA → significativa;
• aumento dell’importo minimo di fatturato → significativa;
• variazione dei criteri premiali → significativa;
• modifica delle quantità del computo → significativa;
• correzione di un refuso numerico evidente → non significativa;
• inserimento di un obbligo già previsto dalla legge → non significativa.

 

 

Quali sono le conseguenze di un uso distorto o del mancato utilizzo della proroga?

Le conseguenze variano a seconda che la stazione appaltante pecchi per “omissione” (mancata proroga dovuta) o per “eccesso” (proroga strumentale). In entrambi i casi, il rischio principale è l’invalidazione dell’intera gara.

Se la stazione appaltante apporta modifiche significative o risponde tardivamente ai quesiti senza spostare il termine, impedisce agli operatori economici di formulare un’offerta competitiva. La giurisprudenza è chiara: se l’operatore economico si trova nell’oggettiva difficoltà di reperire certificazioni o campioni a causa di un’incertezza generata dalla stazione appaltante, il diniego della proroga è illegittimo. L’operatore escluso o penalizzato può ottenere l’annullamento della gara per violazione dei principi di trasparenza e favor partecipationis.

Se, al contrario, la stazione appaltante concede una proroga di favore o di cortesia senza che vi siano i presupposti dell’articolo 92 (es. per un errore insignificante o per una richiesta di un singolo operatore in ritardo), la proroga viene giudicata nulla. Di riflesso, tutte le offerte presentate dopo la scadenza originaria devono essere considerate tardive. Se la stazione appaltante ammette comunque tali offerte, l’aggiudicazione è destinata a cadere su ricorso dei concorrenti che erano stati puntuali e accorti. La proroga non può mai essere una “seconda chance” per chi ha gestito male i propri tempi.

 

È possibile sostituire un’offerta già presentata se interviene una proroga?

Certamente, ed è un diritto potestativo dell’operatore economico che il nuovo Codice (articolo 92, comma 3) protegge esplicitamente per garantire l’effettività della concorrenza.

Qualora venga disposta una proroga, l’operatore economico che ha già inviato la propria busta telematica ha la facoltà di ritirarla e sostituirla integralmente. Non si tratta di una semplice integrazione, ma della possibilità di ricaricare un’offerta del tutto nuova.

La ratio è legata al concetto di offerta consapevole. Se la proroga è stata concessa perché la stazione appaltante ha modificato il progetto o ha fornito chiarimenti essenziali sui costi, chi aveva già inviato l’offerta sulla base delle regole precedenti sarebbe penalizzato se non potesse correggerla. Senza il diritto di sostituzione, la proroga favorirebbe paradossalmente solo chi ha aspettato l’ultimo momento per inviare, violando la par condicio.