Cambia ancora il Pnrr ferroviario. Ma il Sud resta lontano dalla rete AV, fallita la priorità strategica

Domani, martedì 2 dicembre, un evento organizzato al MAXXI fornirà un primo bilancio del Ministero delle Infrastrutture sul Pnrr e, se prevarrà un approccio di trasparenza, sarà una tappa importante per capire quali risultati ha prodotto il Pnrr nei trasporti, nelle risorse idriche e nella rigenerazione urbana. E anche per capire i risultati che non ha prodotto. Ci si aspetta che il MIT metta a disposizione dati completi e che il contraddittorio della giornata sia effettivo.

Ma è possibile tracciare già ora un primo bilancio su quello che è stato il capitolo infrastrutturale più importante del Pnrr, il capitolo ferroviario? L’ultima revisione, approvata la scorsa settimana, ha modificato ancora molte misure della M3C1, almeno stando all’elenco di 174 misure riportato nella decisione di esecuzione del Consiglio Ue del 25 novembre. Ancora impossibile conoscere ogni dettaglio, ma un quadro di fondo derivante da questa revisione e dalla precedente dello scorso giugno è possibile, se si confronta la realtà dei target e dei milestones dell’ultimo miglio con le grandi ambizioni con cui il PNRR si era presentato il 13 luglio 2021 con l’ANNEX alla decisione di esecuzione del Consiglio Ue.

Gli obiettivi strategici si possono riassumere in quattro fondamentali: il completamento della rete di Alta velocità al Nord con la messa in servizio dei treni sulla Brescia-Verona-Vicenza e sulla Milano-Genova; l’aggancio sostanziale del Mezzogiorno e della costa adriatica alla rete dell’Alta velocità, con il completamento della Napoli-Bari e una prima parziale realizzazione della Salerno-Reggio Calabria; la riforma delle procedure di programmazione, autorizzazione e contabilizzazione delle opere; l’efficientamento generale della rete ferroviaria grazie all’introduzione e alla messa in opera dell’ERTMS, sistema elettronico di controllo della marcia del treno che oggi opera solo sulla rete AV e che porta risultati di moltiplicatore di efficienza in termini di sicurezza, puntualità e capacità della infrastruttura.

I ritardi sull’ERTMS

Sull’ERTMS, Diario DIAC ha già raccontato le cose come stanno in questo articolo – i ritardi nella installazione, il ridimensionamento degli obiettivi in termini di chilometri di rete, la difficoltà a tradurre l’installazione in messa in opera passaggio che richiede un programma operativo complesso e molto sottovalutato da Fs – e non ci sono novità tali da richiedere un aggiornamento.

Sui primi tre punti, invece, è utile cominciare a fare un bilancio, in attesa delle considerazioni che arriveranno domani.

Faticosamente avanti sulla rete AV del Nord

Sul primo punto, se prendiamo il target finale che era stato posto nel 2021, la valutazione dovrebbe essere seccamente negativa. La Brescia-Verona ha superato l’80% di realizzazione e il suo completamento è l’unico target originario che sulla carta si può realizzare. La circonvallazione di Trento (sull’asse del Brennero) è stata stralciata ben presto, mentre il Terzo Valico ha avuto un’infinita di problemi che ricordiamo più avanti.

Tuttavia, sarebbe sbagliato fermarsi a questa valutazione senza considerare che i 22 miliardi di investimento previsti saranno spesi tutti (sia pure rimpiazzando i progetti via via con opere già avanzate, come nel concetto dei progetti sponda nell’uso dei fondi Ue più tradizionali) nonostante le storiche difficoltà italiane a realizzare infrastrutture.

In cinque anni si è fatto più di quanto si fosse fatto, su queste linee, nei precedenti dieci e l’accelerazione del PNRR dimostra che la strada prescelta era in gran parte giusta. Sia sul lato esecutivo che su quello delle funzioni di stazione appaltante le criticità non sono mancate e non è corretto, scaricare le responsabilità dei ritardi e delle difficoltà sulla capacità di esecuzione delle imprese, come fanno le Fs quando cercano di legittimare la scelta di acquisire il ramo ferroviario di Pizzarotti. Proprio quella società, con le sue capacità industriali, ha dato un segno positivo al lavoro svolto. Fs hanno un problema di concentrazione delle commesse in poche imprese (in particolare Webuild), che è un fattore di rischio per il committente Fs-Rfi, ma finora la macchina ha tenuto e le risposte utili per il sistema economico possono essere solo nel sostegno alla crescita delle imprese sane, in un allargamento di mercato, non in una sua ulteriore restrizione.

Tornando al bilancio Pnrr, dopo il dato del raggiungimento molto parziale sugli obiettivi realizzati, anche a Nord, c’è una seconda verità: rispetto al problema enorme dell’esplosione dei costi, la RFI della prima ora e i Governi (prima Draghi e poi Meloni) hanno dato una risposta di grande efficienza, consentendo, con il sistema della copertura degli extracosti, di non bloccare i cantieri: un rischio che ancora non è chiaro a tutti che si sia corso, con l’effetto che avrebbe avuto di mandare completamente per aria il PNRR.

Sulla rete AV del Nord, quindi, un elemento di soddisfazione sta nel fatto che il treno non è deragliato ed è andato avanti, faticosamente, fra accelerazioni e frenate, ma con una modalità di intervento che dovrebbe darci qualche lezione per il futuro.

Il caso controverso del terzo valico

Tornando al Nord, fra i bilanci più controversi c’è quello del Terzo Valico fra Milano e Genova (dove il Pnrr pesa per 3,7 miliardi su un costo totale di 10 miliardi): è l’opera-simbolo delle difficoltà del Pnrr su questo fronte, che ha perso per strada, rispetto alle aspettative iniziali, l’obiettivo del quadruplicamento della linea. MIT e FS cercheranno forse di ridurre difficoltà e ritardi al ritrovamento del giacimento di gas che ha fermato i lavori per un anno, ma i ritardi erano cominciati anche prima con le talpe bloccate nel tunnele e il ritrovamento dell’amianto, e le rinunce sono notevoli: l’opera non sarà conclusa, dovrebbe fermarsi – rispetto a un progetto di 10 chilometri di galleria di base e 35,5 chilometri di linea  – a un paio di chilometri dall’arrivo, anche se sarà pagato tutto il preventivato e anche di più, grazie al principio che il MIT ha fatto digerire alla Ue del pagamento per “parti di opera”, cioè il pagamento dei pezzi di opere realizzati anche se all’inizio valeva il principio che si sarebbe pagata un’opera “tutto o niente”. C’è poi la rinuncia a realizzare la “seconda canna” della galleria principale.

L’attenzione prioritaria data dalla politica a questa opera, con molti interventi finanziari, di revisioni prezzi e normativi (variante) a suo favore pressoché esclusivo, l’ha resa un’opera sempre sotto i riflettori che non poteva non essere finita, sia pure con obiettivi ridotti e costi aumentati. Il principio del pagamento “per parti d’opera” è stato inventato dal MIT per questa opera. Un altro “trucco” escogitato per riallineare i target Pnrr allo stato dell’intervento è il trasferimento sul nodo di Genova (investimento scisso dal Terzo Valico) di una parte dei chilometri di linea da realizzare e di finanziamenti corrispettivi. I finanziamenti restano gli stessi, ma si sposta la produzione dai chilometri difficili a quelli più facili.

Le lezioni positive del Pnrr

Il Pnrr ha indicato alcune lezioni positive per il futuro. La prima è la riduzione dei tempi dei percorsi autorizzativi e di avvio dei cantieri, grazie a un regime legislativo straordinario che potrebbe diventare ordinario: sono stati ridotti i tempi previsti per i pareri, il silenzio-assenso ha contribuito, hanno funzionato gli organi speciali creati per approvare i progetti (Valutazione di impatto ambientale, Consiglio superiore dei lavori pubblici, Sovrintendenza speciale nazionale).  Tutte novità recepite in parte dal codice degli appalti, ma che andrebbero portate a regime ordinario per tutte le opere strategiche nazionali. Questo dovrebbe essere un elemento di riflessione delle tesi MIT.

La seconda strada che ha contribuito a produrre il risultato dell’accelerazione della spesa è il “metodo Pnrr”, il monitoraggio ossessivo dell’opera in tutte le fasi (anche l’esecuzione). È il risultato del sistema delle milestones e dei target che dovrebbe essere introdotto per tutti gli investimenti nazionali nella riforma ferroviaria della programmazione.

La riforma decisiva delle procedure contabili

Una grande importanza nel raggiungimento dei livelli di spesa ce l’ha una riforma di cui si parla poco: l’accelerazione dei meccanismi di trasferimento finanziario dei fondi dal Mef a Rfi e poi agli appaltatori. Si è decisa una riduzione drastica dei tanti tempi morti delle procedure contabili ordinarie. Retaggio di una finanza pubblica costruita per frenare la spesa e scoraggiare gli investimenti, le procedure ordinarie sono basate sulla moltiplicazione di rendicontazioni e controlli preventivi, gestiti in modo rigido e burocratico.

Il Pnrr ha allargato al 30% – e poi fino al 90% – le anticipazioni che consentono di avviare i lavori e ha spostato verifiche e controlli dopo il pagamento dei lavori effettuati: prima si attesta che i lavori siano stati fatti, poi si effettua il pagamento, infine le ulteriori verifiche per confermare che tutto sia regolare. Così sono stati accorciati i tempi di pagamento alle imprese (tema che vede l’Italia ancora sotto procedura di infrazione). Risultato possibile perché il Mef anziché tirare il freno a mano “ordinario”, è stato per una volta il primo soggetto ad avere l’interesse di spendere rapidamente per tenere il ritmo richiesto dal Pnrr. Ma è un risultato su cui occorre aprire una riflessione: il MIT dovrebbe chiedere pubblicamente una riforma in profondità del sistema di contabilità, se si vuole davvero una stagione nuova della spesa per investimenti.

La riforma delle procedure di programmazione: confermata in pieno?

Ma se si vuole individuare il vero punto critico degli investimenti ferroviari, questo sta ancora nelle procedure di programmazione degli investimenti ferroviari, una responsabilità che appartiene tutta al settore pubblico, legislatore, MIT e FS. Il contratto di programma è un attrezzo vecchio, inefficiente, opaco e incapace di mantenere una barra dritta nella pianificazione. Il MIT lo sa bene e anche la commissione Ue se ne è accorta: basterebbe leggere le due pagine contenute nell’ANNEX modificato dalla decisione di esecuzione del 17 giugno 2025 (quinta revisione) per farsi un’idea di tutto ciò che serve per fare un salto in avanti.

L’aspetto al momento inquietante della sesta revisione (25 novembre 2025) è proprio che il paragrafo sulle riforme della procedura di programmazione, con una legge, un regolamento e strumenti nuovi, è stato ridotto a poche righe, senza più i contenuti dettagliati indicati a giugno. Cosa che apre qualche dubbio sul fatto che l’approccio radicalmente riformatore approvato con la quinta revisione sia stato ridimensionato con la sesta revisione (anche perché c’erano molte resistenze da parte di Fs). L’evento di domani è l’occasione per tranquillizzare, confermando i passaggi fondamentali: l’adozione di un documento strategico pluriennale di orizzonte decennale da parte del MIT, il parere obbligatorio dell’Autorità di regolazione dei trasporti (ART) al nuovo contratto di programma prima che venga adottato, un sistema di target e milestones per la nuova programmazione sul modello del Pnrr, l’obbligo per il MIT di svolgere una adeguata analisi costi-benefici per i grandi investimenti.

Confermata invece l’istituzione di una Rolling Stock Company (RoSCo) che dovrà acquistare il materiale rotabile per i servizi ferroviari regionali (anche di questo Diario DIAC ha scritto).

Il Sud non si avvicina, si allontana: obiettivo fallito

Le considerazioni fatte sulle criticità che permangono sulla realizzazione delle grandi tratte AV del Nord valgono, moltiplicate all’ennesima potenza, per gli investimenti nel Sud. Qui l’obiettivo di avvicinarsi al Nord è totalmente fallito. Il Nord dalla fine del 2026 potrà contare su nuovi treni AV sulla tratta Milano-Verona che non è tutto quello che chiede il Nord-Est, con il completamento della linea fino a Padova e il superamento delle grandi difficoltà sul nodo di Vicenza, ma non si può trascurare che sia un collegamento strategico fra Lombardia e Veneto a 250 chilometri orari. Nel Sud non ci sarà nulla di tutto questo. Il Sud paga di essere in ritardo, di avere uno stato di progettazione delle linee e di programmazione dei servizi arretrato rispetto a molte aree del Nord.

Le distanze si allungano in termini di chilometri di linee funzionanti e, sia che nel 2032 il Ponte sullo Stretto parta o meno, non ci saranno le linee ferroviarie ad Alta velocità completate: non saranno pronte la Salerno-Reggio Calabria e la Palermo-Catania-Messina, due opere per cui il Pnrr ha prodotto sì un’accelerazione rilevante, mettendo in moto una macchina ingolfata, ma inferiore alle aspettative e poco significativa rispetto al programma di lavori da realizzare per produrre un beneficio in termini di servizio e di traffico.

Per la Salerno-Reggio il Pnrr ha consentito di avviare e realizzare solo “per parti d’opera” (anche qui) il primo lotto Battipaglia-Romagnano, ma bisogna ricordare che ne mancano altri tre sulla direttrice Romagnano-Paola (finanziati per 9,4 miliardi su 13,5 totali) e tre sulla direttrice Paola-Villa San Giovanni, per cui sono stanziati 11 milioni su 13 miliardi necessari (qui non c’è il “metodo Ponte” di iniziare l’opera strategica con la provvista finanziaria già interamente assegnata). Il contratto di programma Rfi-Mit conferma che il fabbisogno finanziario non coperto ammonta per l’intero tragitto a 17 miliardi.

Sulla Palermo-Catania-Messina si è assistito a un balletto di lotti finanziati, definanziati, poi reinseriti, con un andamento dei cantieri inferiore alle aspettative: dei quattro cantieri finanziati con il Pnrr, tre saranno conclusi “per parti d’opera”. Il paradosso è che le opere finanziate sono cresciute con l’ultima rimodulazione da 1,2 miliardi a 2,2 miliardi. Si può spiegare con la tattica tipicamente Pnrr: con l’inserimento “contabile” di due lotti mai inseriti prima (Giampilieri-Fiumefreddo e Ogliastrillo-Castelbuono) e il reinserimento di un lotto temporaneamente accantonato (Bicocca-Catenanuova) si sono eliminati lotti in ritardo con i lavori e si sono inseriti, in una logica puramente contabile di palleggio fra bilancio nazionale e fondi Pnrr, lotti che potevano vantare un maggiore stato d’avanzamento. Con il vantaggio non trascurabile di recuperare risorse nazionali da destinare ad altre opere ferroviarie nell’ambito del contratto di programma. Ma, fuori del Pnrr, mancano ancora sei lotti: il finanziamento esiste per l’intera opera (al netto di 550 milioni per opere complementari) ma la sua entità (8 miliardi sulla Palermo-Catania e 3,3 miliardi sulla direttrice Catania-Messina) racconta che sforzo straordinario dovrebbe essere compiuto per anni, se confrontato agli 1,2 miliardi contabilizzati in cinque anni con il Pnrr.

Va meglio sul terzo asse strategico meridionale, la Napoli-Bari, su cui il Pnrr è intervenuto accelerando lavori già avviati da tempo su cinque degli otto lotti in programma. Solo uno dei cinque lotti (i 18,7 km della Apice-Hirpinia) sarà realizzato “per parti d’opera”, gli altri arriveranno al capolinea con un investimento di 2,2 miliardi (aumentato di un miliardo con l’ultima rimodulazione di giugno per la stessa logica descritta sopra per le opere siciliane). Per i restanti tre lotti c’è la copertura finanziaria da contratto di programma Rfi.

Nel quadro delle luci e delle ombre del Pnrr ferroviario, il Mezzogiorno resta quindi un gigantesco problema per il dopo-Pnrr, che spetterà risolvere forse al piano industriale da 140 miliardi in dieci anni dell’amministratore delegato di Fs, Stefano Antonio Donnarumma, e alla proposta di partecipazione di privati nella società per la rete. Sempre che queste due azioni decollino effettivamente dopo tanto che se ne parla.