IL LABIRINTO OSCURO DELL'EDILIZIA / 54
La risposta di Milano all’incertezza edilizia: la nascita della Delibera Salva-Milano. Analisi giuridica
A Milano, l’avvio di procedimenti penali per ipotesi di reati edilizi ha generato una paralisi amministrativa e un’acuta incertezza giuridica, minacciando la stabilità degli investimenti e l’affidamento dei cittadini. Interventi già approvati, e in alcuni casi realizzati, si sono trovati improvvisamente a rischio, mettendo in discussione la validità delle procedure seguite. Questa situazione ha imposto all’Amministrazione Comunale di intervenire per ripristinare la certezza del diritto e tutelare l’interesse pubblico. Questa narrazione ricostruisce, passo dopo passo, il percorso amministrativo e legale intrapreso dal Comune di Milano per affrontare la crisi, un percorso che culmina con l’adozione della Delibera di Giunta n. 1409 del 13 novembre 2025.
1.0 Introduzione: Oggetto e Rilevanza Strategica della Delibera
La Deliberazione della Giunta Comunale di Milano n. 1409 del 13 novembre 2025 costituisce un preminente atto di governance amministrativa, con cui l’Amministrazione interviene per gestire le complesse e rischiose intersezioni tra procedimenti edilizi, procedimenti penali in corso e l’evoluzione dell’interpretazione giurisprudenziale. Lungi dall’essere una mera reazione a contingenze esterne, il provvedimento si qualifica come un sofisticato atto di autotutela amministrativa prudenziale: una manovra strategica volta a riaffermare l’autorità interpretativa dell’ente, mitigare il grave rischio di una diffusa invalidità dei titoli edilizi e prevenire le potenziali conseguenze catastrofiche in termini di contenziosi e richieste risarcitorie da parte di operatori e terzi acquirenti.
Il provvedimento poggia su due pilastri interconnessi, che formano una strategia unitaria. Il primo è l’introduzione di “misure rimediali” per gli interventi sub iudice, configurando un percorso di verifica ex post della conformità urbanistica per neutralizzare il rischio di confisca (la cura per il passato). Il secondo è la definizione di nuovi e vincolanti indirizzi interpretativi sulla nozione di “ristrutturazione edilizia”, al fine di prevenire il ripetersi delle medesime criticità (il rimedio per il futuro). La necessità delle prime discende direttamente dall’incertezza sulla corretta applicazione della seconda.
La presente analisi esaminerà l’iter amministrativo che ha reso necessaria tale deliberazione, approfondirà le fondamenta giurisprudenziali che ne legittimano l’approccio e ne valuterà le implicazioni operative, offrendo una valutazione giuridica complessiva del suo impatto sull’azione amministrativa e sullo sviluppo urbanistico della città.
2.0 Contesto Amministrativo e Genesi del Provvedimento
La Deliberazione n. 1409/2025 non nasce in un vuoto normativo, ma rappresenta il culmine di un articolato percorso di adeguamento che l’Amministrazione ha intrapreso per fronteggiare le sfide poste da procedimenti penali che hanno messo in discussione prassi consolidate in materia urbanistico-edilizia. L’iter amministrativo che precede e giustifica l’odierno intervento contenuto nella delibera, testimonia una progressiva presa di coscienza della necessità di un quadro normativo e interpretativo più robusto.
L’evoluzione dell’azione amministrativa può essere ricostruita attraverso i seguenti passaggi chiave:
- Deliberazione n. 199/2024: In risposta ai primi procedimenti penali, la Giunta approva un primo nucleo di indirizzi, istituendo un Gruppo di Lavoro (GdL) interno e avvalendosi di esperti legali esterni per una revisione delle pratiche.
- Sentenza TAR Lombardia n. 3605/2025: Questo pronunciamento convalida l’approccio del Comune, qualificando la DGC 199/2024 come un legittimo “atto di indirizzo politico-amministrativo”. La sentenza è cruciale nel riconoscere che “…l’organo di governo dell’ente locale sceglie di discostarsi temporaneamente dalle prassi interpretative ed applicative fino a quel momento seguite…”, motivando tale scelta con la necessità di allinearsi a una lettura più rigorosa delle norme primarie.
- Deliberazione n. 552/2025: Sulla base dei lavori del GdL e dei pareri dei consulenti, la Giunta definisce linee di indirizzo più dettagliate. Queste, pur rappresentando un passo avanti, si rivelano ancora insufficienti a creare un quadro stabile e formalizzato, introducendo per determinate fattispecie il ricorso al permesso di costruire convenzionato o al piano attuativo.
- Atti Dirigenziali Attuativi: La DGC 552/2025 viene seguita da atti gestionali quali la Determinazione Dirigenziale n. 4192 del 27/05/2025 e la Disposizione di Servizio n. 2/2025, che traducono gli indirizzi politici in istruzioni operative per gli uffici.
La Delibera 1409/2025 supera questi passaggi iniziali e reattivi, consolidandoli in un framework formale e giuridicamente strutturato. L’esigenza di definire le “misure rimediali” nasce proprio dalla necessità di gestire non solo i procedimenti futuri, ma anche il pregresso: i titoli edilizi già perfezionati, sui quali si è innestato il contenzioso penale.
3.0 Analisi delle Misure Rimediali per Interventi Edilizi Sub Iudice
Il cuore della strategia riparatoria della delibera risiede nel concetto di “misure rimediali”. Non si tratta di una “sanatoria” del reato edilizio – non prevista dall’ordinamento per le fattispecie contestate – ma di un procedimento di verifica ex post della conformità urbanistica dell’intervento alla luce dei nuovi e più stringenti criteri interpretativi. La finalità strategica è quella di rimuovere, attraverso un legittimo atto amministrativo, i presupposti per l’applicazione della sanzione patrimoniale più grave, la confisca, salvaguardando così l’interesse pubblico, il patrimonio immobiliare e l’affidamento dei terzi.
3.1 Fondamento Giurisprudenziale
L’Amministrazione fonda tale approccio su autorevoli orientamenti giurisprudenziali che distinguono nettamente tra gli effetti penali (l’estinzione del reato) e quelli amministrativo-patrimoniali (la confisca).
| Organo Giurisdizionale | Principio Cardine Affermato |
| Corte Costituzionale (sentenza n. 146/2021) | I provvedimenti amministrativi adottati prima del passaggio in giudicato della sentenza penale, che riconoscono ex post la conformità urbanistica di un intervento, sono idonei a impedire l’applicazione della confisca da parte del giudice penale. Pur non estinguendo il reato, ne neutralizzano la conseguenza ablativa. |
| Corte di Cassazione Penale (sentenze nn. 30953/2024, 36819/2022, 8350/2019) | Pur escludendo l’effetto estintivo del reato, la Cassazione riconosce che provvedimenti amministrativi legittimi possono precludere al giudice la possibilità di disporre la confisca, in quanto l’autorità amministrativa competente, riconoscendo ex post la conformità, rinunci ad acquisire i beni al patrimonio indisponibile. |
3.2 Finalità e Implicazioni Operative
Le misure rimediali perseguono una pluralità di finalità di interesse pubblico, esplicitate nel testo della delibera:
- Prevenzione del Rischio: L’obiettivo primario è mitigare il rischio di demolizione e confisca per interventi realizzati sulla base di titoli edilizi validi ed efficaci, ma successivamente contestati in sede penale, salvaguardando ingenti investimenti e il patrimonio edilizio esistente.
- Certezza Giuridica: La verifica ex post e l’adozione di provvedimenti integrativi introducono un elemento di certezza nei diritti dei terzi, che hanno acquistato unità immobiliari confidando nella legittimità dei titoli originari.
- Tutela dell’Affidamento: La delibera menziona esplicitamente la volontà di intervenire “a tutela dell’affidamento dei terzi acquirenti in buona fede”, riconoscendone il ruolo di parte lesa dalle incertezze normative e interpretative.
3.3 Procedimento Amministrativo Rimediale
Sul piano operativo, la delibera fornisce istruzioni precise agli uffici. Il procedimento rimediale, avviato su istanza di parte, comporta l’integrazione ex post dei procedimenti amministrativi già conclusi, mediante l’adozione degli atti che, secondo le ipotesi accusatorie, erano stati omessi (es. pianificazione attuativa, convenzioni). Viene inoltre sancito il principio di non aggravamento del procedimento amministrativo, in base al quale gli uffici dovranno far salvi tutti gli elementi istruttori già acquisiti.
Questo rimedio procedurale, tuttavia, sarebbe incompleto senza affrontare la causa principale della contestazione legale: l’ambigua qualificazione degli interventi stessi. Ciò conduce direttamente al secondo pilastro della deliberazione: la definizione di un quadro interpretativo vincolante.
4.0 Indirizzi Interpretativi sulla Nozione di Ristrutturazione Edilizia
Le censure mosse in ambito penale hanno frequentemente riguardato la qualificazione della fattispecie, contestando la classificazione di interventi di demolizione e ricostruzione come “ristrutturazione edilizia” anziché “nuova costruzione”. Tale distinzione è sostanziale, incidendo profondamente su procedure, standard e oneri. Per superare l’incertezza generata da orientamenti giurisprudenziali non sempre univoci, l’Amministrazione ha scelto di adottare un indirizzo interpretativo chiaro e prudenziale.
A tal fine, la Giunta ha conferito prevalenza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 8542 del 4.11.2025, in quanto emessa dal massimo organo della giustizia amministrativa e, fattore decisivo, resa scrutinando specifici atti del Comune di Milano.
4.1 I Criteri Distintivi secondo il Consiglio di Stato
La sentenza delinea con rigore i criteri per qualificare un intervento di demolizione e ricostruzione come ristrutturazione. Tali principi diventano ora vincolanti per l’istruttoria degli uffici comunali:
- Neutralità dell’Impatto sul Territorio: Il criterio cardine è che, pur potendo l’edificio ricostruito avere caratteristiche diverse dal preesistente, “l’intervento deve comunque risultare neutro sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica”.
- Esclusioni (qualificanti come “Nuova Costruzione”): Sono escluse dalla nozione di ristrutturazione tutte le modifiche che alterano tale neutralità. La sentenza chiarisce che “…devono ritenersi escluse – meglio, conducono a qualificare l’intervento come “nuova costruzione” – tutte quelle modifiche che comportano un aumento del consumo di suolo, le modifiche dell’utilizzo del suolo e l’aumento del carico urbanistico complessivo”.
- Requisiti Indefettibili della Ristrutturazione: Per configurare una ristrutturazione devono ricorrere cumulativamente: l’unicità dell’immobile, la contestualità tra demolizione e ricostruzione e il mero utilizzo della volumetria preesistente.
- Onere della Prova in caso di non Contestualità: Il ripristino di edifici crollati o demoliti in passato è ammesso solo a condizione che il privato dimostri la consistenza preesistente “mediante elementi oggettivi, quali gli atti di fabbrica o i titoli edilizi […] ovvero le planimetrie catastali, purché da essi siano ricavabili «in maniera pressoché certa, l’esatta cubatura e sagoma d’ingombro del fabbricato su cui intervenire…»”.
4.2 Il Mandato agli Uffici Comunali
La conseguenza operativa è netta: la delibera conferisce un mandato vincolante alla Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE e alle Aree di Pianificazione Attuativa affinché, nell’istruttoria delle future istanze, si uniformino in via prudenziale a tale interpretazione, garantendo un’applicazione omogenea e cautelativa della normativa.
5.0 Disposizioni Finali e Conclusioni Giuridiche
Il dispositivo della delibera traduce le premesse e le analisi giuridiche in mandati vincolanti per la struttura comunale, formalizzando le decisioni strategiche assunte.
I punti chiave del deliberato possono essere così sintetizzati:
- Adozione delle Misure Rimediali: Viene formalmente istituito il procedimento di verifica ex post della conformità urbanistica per gli interventi sub iudice.
- Mandato all’Avvio dei Procedimenti: Gli uffici competenti sono incaricati di avviare le procedure rimediali su istanza di parte.
- Integrazione Istruttoria: Viene disposto che le istruttorie dei titoli già formati siano integrate, facendo salve le acquisizioni già effettuate per non aggravare il procedimento.
- Adozione dei Nuovi Criteri sulla Ristrutturazione: Gli uffici ricevono il mandato vincolante di applicare i criteri interpretativi del Consiglio di Stato (sentenza n. 8542/2025).
- Gerarchia delle Fonti Interne: Viene stabilito che i nuovi indirizzi interpretativi sulla ristrutturazione “devono ritenersi integrative e prevalenti sulle disposizioni di Servizio n. 2/2024 e 2/2025”, chiarendo l’ordine di applicazione delle norme interne.
- Immediata Eseguibilità: La delibera è dichiarata immediatamente eseguibile ai sensi dell’art. 134 del D.lgs. n. 267/2000 per garantirne la tempestiva attuazione.
In conclusione, la Deliberazione n. 1409/2025 si qualifica come un esemplare atto di autotutela amministrativa prudenziale. Con essa, l’Amministrazione Comunale di Milano non si limita a subire il contenzioso, ma agisce in via proattiva per governarlo, ricercando un complesso equilibrio tra l’interesse pubblico alla legalità, la certezza del diritto, la tutela dell’affidamento dei terzi e la gestione del rischio penale. Essa rappresenta un significativo e necessario sforzo di allineamento dell’azione amministrativa, passata e futura, a un’interpretazione giurisprudenziale consolidatasi come più rigorosa, dimostrando maturità e responsabilità istituzionale.
Altri articoli della rubrica sul DDL Salva Milano/Italia
26.11.2024 – Milano capitale delle costruzioni in Italia: storia e cronistoria del “caso Milano”
Leggi gli altri articoli della rubrica "Il labirinto oscuro dell'edilizia"
