“Non case ma città”: con la rigenerazione l’urbanistica può riprendersi il governo ambientale, economico, edilizio, sociale e culturale dei territori. Il caso Milano

“La rigenerazione urbana genera valore non solo attraverso l’edificazione, ma anche attraverso il miglioramento della qualità ambientale, la riduzione del rischio e dell’insicurezza, l’aumento dell’accessibilità e la creazione di capitale sociale”. La complessità della rigenerazione urbana, data da una molteplicità di fattori che dovrebbero convergere in una visione unitaria, è una delle principali evidenze che Marco Percoco – docente al Dipartimento delle scienze politiche e sociali dell’Università Bocconi con una focalizzazione su economia delle infrastrutture, mobilità sostenibile e sviluppo del real estate – coglie lungo tutto l’ebook “Non case ma città”, appena pubblicato per il Sustainability Reporting Benchmarking Lab della Bocconi stessa.

La chiave originale di Percoco per valutare il fenomeno e le sue potenzialità è “un’analisi economica della legislazione sulla rigenerazione urbana”. Il libro racconta, quindi, non soltanto la “valenza positiva” e gli “scenari ottimistici” che spesso accompagnano le valutazioni della rigenerazione urbana nella nosra epoca, ma evidenzia anche il rischio che il fenomeno si traduca in una nuova “occasione mancata” o, peggio, che determini “nuove criticità”. Soprattutto, l’analisi di Percoco è percorsa da cima a fondo dal senso di una sfida che costituisce la vera occasione storica portata dalla rigenerazione urbana: “Restituire all’urbanistica la sua funzione propria di governo del territorio dal punto di visto edilizio, ambientale, economico, sociale e culturale, così da favorire la riqualificazione del territorio da tutti i punti di vista” In altre parole, “una rigenerazione urbana che si risolva nella sola semplificazione e incentivazione delle procedure autorizzatorie, per incoraggiare interventi edilizi altrimenti non convenienti sul piano economico, rischierebbe di non raggiungere gli obiettivi più ambiziosi che si è posta”. Per riprendere questa centralità, però, l’urbanistica deve innovare e dotarsi di strumenti adeguati, complessi, raffinati che al momento non ha. Un’analisi economica può aiutare in questo percorso di crescita e di riforma.

La sfida di ridare centralità all’urbanistica

Un concetto – una nuova centralità urbanistica capace di guidare i processi di rigenerazione urbana – che si avvicina molto a quello di alcuni urbanisti decisi a portare questa sfida fino in fondo. “Se la rigenerazione urbana non è urbanistica, cos’è oggi l’urbanistica?”, disse con qualche grado di provocazione Silvia Viviani, oggi assessore all’Urbanistica di Livorno ed ex presidente Inu, alla puntata fiorentina di Città in scena, proprio un anno fa (si legga qui quell’articolo). Siamo nel cuore della sfida ambiziosa di ridare una centralità viva all’urbanistica.

Ed è in quel cuore che si muove anche questo ebook: ridare all’urbanistica le leve del governo delle città tramite la rigenerazione urbana. Senza cullarsi nell’idea – mette in guardia Percoco – che la rigenerazione urbana “rappresenti necessariamente una sorta di ‘isola felice’, ove ci attendono ipso facto scenari idilliaci di ritrovata pace sociale e di ambienti vivibili, ma si può correre il rischio di vanificarne l’efficacia o, addirittura, di ottenere effetti opposti a quelli voluti, se non si agisce con consapevolezza e con gli strumenti culturali e conoscitivi idonei”.

Da disciplina dell’ordinata espansione ad articolato governo del territorio

Percoco privilegia l’analisi economica e l’operazione culturale originale che compie con il suo ebook è proprio quella di spiegare il diritto urbanistico (e la sua storia dalla legge del 1942 a oggi) con la lente dell’economista.

“L’urbanistica – scrive Percoco – da tempo ha cessato di essere la disciplina della sola ordinata espansione degli abitati, secondo la tradizionale impostazione fatta propria dalla legge n. 1150 del 1942 (legge urbanistica), per divenire regolamentazione del corretto e razionale governo del territorio, secondo parametri che vanno sempre più nel senso della salvaguardia dell’ambiente, dell’azzeramento del consumo di suolo e della rigenerazione del costruito. Tale evoluzione si colloca a valle di una crescita indisciplinata degli ambiti edificati e di problematiche ambientali sempre più pressanti e allarmanti. Il mutato approccio metodologico ha portato al centro dei temi urbanistici il governo del territorio, lo sviluppo sostenibile e la rigenerazione urbana. Da qui la necessità di trovare una sintesi e un bilanciamento tra esigenze e interessi diversi, e attuare l’idea che le politiche pubbliche non possano più limitarsi ad assecondare lo sviluppo economico, ma debbano indirizzarlo e coordinarlo a fini sociali, secondo il paradigma dell’art. 41 della Costituzione”.

I diritti edificatori cerniera fra esigenza pubblica e interesse privato

Il lavoro di Percoco non risparmia, ovviamente, pagine di analisi economiche in senso più stretto. A lungo l’analisi economica della rigenerazione urbana si sofferma sugli effetti di tali interventi, probabilmente i fenomeni più visibili, a prescindere da quanto previsto specificatamente dalla legislazione. Ineludibile, però, anche perché diviene l’inevitabile raccordo fra visione pubblici e visione privata, la trattazione del rilascio dei diritti edificatori e della conseguente perequazione urbanistica. “Essi rappresentano – scrive Percoco – il tentativo dell’ordinamento di rispondere a una tensione strutturale della rigenerazione
urbana tra l’esigenza pubblica di riorientare l’uso del suolo e la necessità di coinvolgere soggetti privati che operano secondo logiche di mercato, assumono rischio e allocano capitale. Dal punto di vista economico, la rigenerazione urbana
può essere considerata come un problema di riallocazione dei diritti di uso del suolo in presenza di esternalità, rigidità istituzionali e vincoli distributivi. Le aree dismesse, sottoutilizzate o degradate non sono tali perché il mercato «non le vede», ma perché l’uso efficiente del suolo è ostacolato da fattori strutturali: frammentazione della proprietà, incertezza normativa,
costi di bonifica, conflitti sociali, aspettative divergenti. La pianificazione urbanistica tradizionale ha affrontato questi problemi attribuendo in modo autoritativo diritti edificatori differenziati nello spazio. Questo modello, tuttavia, si rivela particolarmente fragile nei contesti di rigenerazione poiché concentra rendite su pochi suoli, scarica i costi su altri, genera conflitti e incentiva comportamenti di attesa. La perequazione urbanistica nasce proprio come risposta a questo
problema di distribuzione diseguale dei benefici, consentendo una redistribuzione a scala di ambito o di quartiere, anziché un ancoraggio rigido alla singola particella. Lo scambio dei diritti edificatori diventa così il meccanismo attraverso cui questa redistribuzione prende forma, trasformando un sacrificio localizzato (un’area destinata a verde o servizi) in un’opportunità
di valorizzazione altrove”. Ecco, dunque, che “nel contesto della rigenerazione urbana, i diritti edificatori assumono una natura ancora più particolare rispetto alla pianificazione ordinaria poiché diventano diritti a partecipare a un processo di trasformazione complesso, il cui esito dipende da una pluralità di fattori. Lo scambio dei diritti edificatori avviene tipicamente in un mercato fortemente regolato, in cui l’offerta di diritti è definita dal piano di rigenerazione e la domanda dalla redditività attesa del progetto”.

La ricerca di strumenti innovativi per tenere insieme visione, direzione salda e forza economica

Il compito di ridare centralità all’urbanistica è tutt’altro che semplice. Questione di strumenti, anche: “è innegabile che intervenire su contesti già urbanizzati, e di regola degradati, secondo la vocazione propria della rigenerazione, implica procedure estremamente complesse, che si misurano con un regime vincolistico diffuso, per quanti sforzi di semplificazione amministrativa siano stati compiuti negli ultimi anni, e con la difficoltà di trovare strumenti efficaci ed equi di collaborazione organica tra pubblico e privato”. L’esperienza legislativa – ricorda Percoco – “ha dato vita a modelli variegati – dalle società di trasformazione urbana ai piani integrati di intervento – ma che spesso hanno fallito negli obiettivi perseguiti proprio perché essi richiedono una visione di lungo periodo, una direzione salda e una forza economica e amministrativa che raramente
il nostro ordinamento mette a disposizione degli operatori pubblici e privati”.

Il caso Milano

Assolutamente da leggere l’analisi sull’evoluzione urbanistica di Milano dal primo piano del 1926 in avanti (curiosamente inserita nel capitolo dei grandi eventi, con riferimento alle Olimpiadi recenti, ma certamente non limitata a questo aspetto). “La storia urbanistica di Milano – scrive Percoco – è la storia di una città che ha costantemente ridefinito il proprio assetto
istituzionale e funzionale attraverso cicli intensivi di espansione, contrazione e sostituzione urbana, nei quali il diritto urbanistico ha agito sia come vincolo sia come strumento di trasformazione. A differenza di quanto accaduto in altri contesti
europei, nei quali la ricostruzione postbellica ha permesso un riallineamento coerente tra principi pianificatori e forme edilizie, il caso milanese è caratterizzato da una persistente tensione tra la rigidità delle norme e la velocità dei cicli economici”. Se questa tensione ha limitato lo sviluppo della città, caratterizzato nel periodo della ricostruzione postbellica da una “crescita per addizione periferiche” che l’hanno portata a diventare “una città lineare con quartieri scarsamente strutturati”, questa stessa tensione ha prodotto, a partire dagli anni Settanta, con le dismissioni industriali, anche la spinta costante ad andare oltre la rigidità normativa. “Se la pianificazione generale, irrigidita dall’impianto del Piano Regolatore Generale (PRG) del 1953 e dalla Variante generale del 1976 – scrive Percoco – risultava incapace di offrire una risposta strategica e sistemica”, soprattutto al tentativo di rifunzionalizzare le aree dismesse, “fu in questo scenario che Milano introdusse strumenti atipici, segnando una prima rottura rispetto alla concezione tradizionale del piano regolatore generale”.

Le contraddizioni aperte da queste sperimentazioni arrivano fino ai giorni nostri. “I Documenti Direttori degli anni Ottanta – scrive ancora Percoco – costruiti per individuare aree prioritarie di trasformazione, agirono come strumenti di pianificazione
operativa mediante i quali l’amministrazione individuava porzioni strategiche del territorio e stabiliva forme di intervento basate sulla negoziazione pubblico-privata. La logica giuridica sottostante non era quella del piano conformativo, bensì quella del progetto urbano, centrato su convenzioni, accordi procedimentali, deroghe puntuali e criteri regolativi adattivi. Questa modalità trasformativa, pur consentendo la realizzazione dei primi interventi di grande scala (quali Bicocca, Garibaldi-Repubblica, Portello, Rogoredo), aprì la strada a un modello nel quale la governance urbanistica diventava
sempre più dipendente dalla capacità contrattuale dell’amministrazione e dalla disponibilità degli operatori privati ad assumere oneri e costi di urbanizzazione”.

Contraddizioni che non hanno impedito al modello milanese di incassare successi importanti lungo il crinale dell’evoluzione urbanistica nazionale. Milano rappresenta, infatti, secondo Percoco, “un caso paradigmatico per comprendere come il  sistema istituzionale italiano abbia progressivamente riconosciuto l’insufficienza del modello del PRG e la necessità di strumenti strategici e operativi più flessibili. La Legge regionale lombarda n. 12/2005 ha introdotto il Piano di Governo del Territorio (PGT), strutturato su Documento di Piano, Piano dei Servizi e Piano delle Regole, sostituendo l’impostazione conformativa con una logica per obiettivi, nella quale il governo delle trasformazioni si fonda sulla combinazione di perequazione, flessibilità regolativa e strumenti convenzionali. Gli interventi milanesi degli ultimi vent’anni mostrano però come la forza del diritto urbanistico risieda non nelle sole categorie normative, ma nella capacità dell’ordinamento di garantire una «regia unitaria», condizione essenziale affinché le operazioni di trasformazione non restino frammentate o dominate da interessi privati prevalenti.

Milano laboratorio d’Italia e gli strumenti necessari per “una più solida legittimazione delle scelte urbanistiche”

Nonostante siano citate come “casi esemplari delle dinamiche giuridico-economiche della rigenerazione urbana in Italia” operazioni come Porta Nuova, CityLife, Santa Giulia, gli scali ferroviari e il più recente MIND”, testimoniando “la transizione verso un modello di governance multilivello, nel quale la conformazione del suolo avviene attraverso strumenti attuativi negoziali, integrati da perequazioni, obblighi convenzionali, contributi straordinari e meccanismi complessi di compensazione ambientale e territoriale”, nonostante tutto questo che fa di Milano “il laboratorio più avanzato del Paese per la sua storia urbanistica”, l’analisi di Percoco torna proprio sulla necessità di una «regia unitaria» che ha bisogno di non pochi affinamenti e integrazioni per dirsi tale. “Alla luce di questa evoluzione – scrive in conclusione di questa lunga carrellata – la valutazione degli effetti della rigenerazione urbana assume un rilievo giuridico ed economico decisivo. Documenti recenti sul tema sottolineano la necessità di integrare modelli di valutazione d’impatto nelle fasi di programmazione e attuazione, includendo indicatori di sostenibilità sociale, accessibilità, dotazioni territoriali, qualità dello spazio pubblico ed equità distributiva. La logica dell’impact assessment, già diffusa in ambito ambientale, si applica così alla rigenerazione come strumento di accountability pubblica e come fondamento per una più solida legittimazione delle scelte urbanistiche”. Una “più solida legittimazione delle scelte urbanistiche” chiude un’analisi e forse apre mille altre riflessioni sul presente e sul futuro con una chiave che – grazie al contributo di Percoco – appare fortemente innovata, oltre gli schemi e le contrapposizioni che hanno valso fino a oggi.