IL LABIRINTO OSCURO DELL'EDILIZIA / 32
Paesaggio: prima della semplificazione è necessaria l’approvazione congiunta Stato-Regione dei piani regionali
Nel febbraio 2025 è stato presentato il disegno di legge AS 1372 di riforma del codice del paesaggio (Dlgs 42/2004), nel nome della semplificazione e dello snellimento delle procedure, in riferimento ai pareri delle Soprintendenze nell’ambito del rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche di competenza dei Comuni. Il Ddl prevede una “Delega al Governo per la revisione del codice dei beni culturali e del paesaggio in materia di procedure di autorizzazione paesaggistica”. Come detto in precedenti articoli, gli obiettivi dichiarati della Riforma nella relazione di accompagnamento sono:
- la razionalizzazione del sistema delle autorizzazioni in tema di tutela del paesaggio, attribuendo ai Comuni maggiore autonomia decisionale per gli interventi edilizi di minore impatto,
- la riduzione dei tempi per l’espressione dei pareri endoprocedimentali di competenza delle Soprintendenza,
- l’applicazione del silenzio assenso in caso di decorso dei termini, senza per questo mettere a repentaglio la tutela del paesaggio.
Nelle due commissioni, settima e ottava del Senato, l’esame è andato avanti giungendo a una prima, parziale conclusione. Vediamo quale.
IN SINTESI
Occorre anzitutto ricordare che il Ddl si pone l’obiettivo di rivedere il ruolo delle soprintendenze nell’ambito delle procedure di autorizzazione paesaggistica, con un duplice scopo:
- da un lato, garantire la tutela del patrimonio culturale e paesaggistico in maniera più efficace e mirata;
- dall’altro, semplificare i procedimenti amministrativi per evitare che la pubblica amministrazione diventi un ostacolo allo sviluppo economico e territoriale del Paese.
Si punta, in altre parole, a coniugare la tutela del patrimonio culturale e storico con l’esigenza di non paralizzare l’attività edilizia e urbanistica, spesso ostaggio di procedure lente e complesse.
Successivamente alle prime tre sedute di avvio dell’esame, il 4, il 5 e l’11 marzo, si sono tenute una serie di audizioni degli stakeholders nelle commissioni congiunte del Senato. Hanno partecipato tra i tanti, il FAI, Archeologi pubblico impiego del Mibact, il Terzo Settore, Legacoop, Confartigianato, Ance, Anci, Associazione nazionale archeologi, Associazione Bianchi Bandinelli, Consiglio nazionale degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori, Associazione italiana donne ingegneri e architetti, Alleanza per il fotovoltaico, Fondazione Inarcassa, Associazione dimore storiche italiane, l’Unitel-Unione tecnici enti locali.
Dopo queste audizioni nella riunione del 13 maggio scorsi la settima Commissione (Cultura e Istruzione) e l’ottava Commissione (Ambiente e Lavori Pubblici), hanno affrontato e discusso gli esiti giungendo a una conclusione di revisione del testo.
Dopo le audizioni la riflessione delle commissioni sull’adeguamento dei piani paesaggistici
Il nodo principale che emerge dal resoconto finale delle commissioni e su cui convergono la maggior parte degli stakeholders – tra cui il sottoscritto come rappresentante UNITEL – è che “senza piani regionali paesaggistici adeguati (così come prevede il Codice dei Beni Culturali e Paesaggio Dlgs 42/2004) la semplificazione paesaggistica è a rischio”.
Poiché la maggior parte delle Regioni italiane ancora non ha completato l’iter di co-pianificazione Stato/Regioni ai sensi del Dlgs 42/2004, art. 133, attraverso adeguati Piani Paesaggistici Regionali, un’autorizzazione che sia di unica competenza degli enti locali non è attuabile, oltre a entrare in conflitto con altri assunti presenti nel suddetto Decreto.
A questo scopo il Codice dei BBCC prevedeva uno strumento molto importante: i piani paesaggistici, co-pianificati tra Stato e Regioni.
Purtroppo, sono davvero pochi i piani paesaggistici siffatti, per cui, la prima premura dovrebbe essere quella di supportare questo processo verso una pianificazione più efficace.
Una via praticabile è sicuramente l’adeguamento dei Piani Paesaggistici Regionali alla normativa attuale, insieme con l’istituzione sistematica delle Commissioni locali per il paesaggio di cui all’art. 148 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, per le quali è auspicabile anche l’ampliamento delle competenze autorizzative.
Come invece previsto dal Codice, ogni forma di semplificazione deve restare subordinata all’approvazione di un piano paesaggistico co-pianificato da Stato e Regione, spingendo così le Regioni all’adempimento di questo non semplice, ma proficuo strumento.
L’accesso alla procedura semplificata e al conseguente rilascio accelerato del nulla osta paesaggistico da parte della Soprintendenza dovrà tuttavia essere subordinato alla previa stipula dell’accordo tra Regione e Ministero della Cultura per la redazione congiunta del Piano Paesaggistico regionale e all’adozione formale del piano da parte della Regione entro termini vincolanti.
Tale misura garantirebbe un equilibrio efficace fra semplificazione amministrativa e tutela rigorosa del paesaggio e dell’ambiente.
Per i senatori, il Ddl rischia di svuotare la tutela del paesaggio senza un quadro regionale omogeneo e con particolare attenzione alle procedure di autorizzazione paesaggistica, presenta diverse criticità dovute a due specifiche situazioni: l’assenza di molti piani paesaggistici e regionali e le difficoltà per i Comuni di assolvere anche alle funzioni in materia paesaggistica.
La volontà di snellire le procedure è stata riconosciuta trasversalmente dai senatori come una necessità, anche alla luce dell’attuale stratificazione normativa che complica l’azione delle pubbliche amministrazioni.
Tuttavia, (come evidenziato da più voci nelle varie audizioni) c’è il rischio che la semplificazione, se non ben regolata, possa compromettere la tutela di uno degli elementi più fragili e distintivi del patrimonio italiano: il paesaggio.
Il ruolo delle Soprintendenze e dei Comuni
Altro punto critico riguarda il possibile ridimensionamento del ruolo delle Soprintendenze, la cui competenza tecnica – soprattutto nei contesti comunali privi di strutture specializzate – è considerata irrinunciabile da più parti.
Anche la proposta di rendere il loro parere non vincolante in molte situazioni è stata contestata.
Si evidenzia un dato statistico che ci fa comprendere cosa è successo dopo l’approvazione, nel 1985 della cosiddetta legge Galasso (legge 8 agosto 1985, n. 431, poi integrata nel Codice): la superficie tutelata del Paese diventa circa il 47%, a fronte del precedente 18%., con conseguente aumento considerevole degli adempimenti relativi agli interventi di natura paesaggistica, e al contrario il personale addetto delle amministrazioni statali e comunali è rimasto invariato, o addirittura è diminuito.
Quindi questa ulteriore incombenza con attribuzione di competenze autorizzative in materia paesaggistica agli enti locali in sostituzione del parere non vincolante delle soprintendenze cosi come proposto dal Ddl, solleva una serie di criticità, soprattutto alla luce della carenza di risorse tecniche e professionali altamente qualificate e adeguate.
Si ricorda che circa il 70% dei Comuni italiani ha meno di 5.000 abitanti e dispone di strutture tecnico-amministrative ridotte che sono chiamate a coprire ambiti estremamente eterogenei, quindi senza la possibilità di acquisire una preparazione specialistica per ciascuna materia e spesso inadeguate a gestire procedure complesse e altamente specialistiche.
In questo contesto, il rischio è duplice: da un lato, che le decisioni vengano assunte senza un’adeguata competenza tecnica; dall’altro, che si generi un blocco decisionale per timore di assumersi responsabilità.
Al contrario, si è auspicato un equilibrio che consenta alle Soprintendenze di esprimersi entro termini certi e coordinati con quelli previsti per le amministrazioni locali.
Anche le Soprintendenze soffrono di una cronica carenza di organico, tuttavia rappresentano un presidio per la salvaguardia del paesaggio e del patrimonio culturale nazionale da cui non è opportuno prescindere, anzi è necessario investire attraverso il rafforzamento degli organici e la formazione dei suoi funzionari perché possano rispondere al meglio alle modificate esigenze della società attuale nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione.
Alla luce di queste criticità, appare urgente intervenire con proposte puntuali e migliorative, capaci di coniugare l’efficienza amministrativa con la salvaguardia dei valori identitari del paesaggio italiano – patrimonio riconosciuto a livello internazionale, elemento distintivo della nostra cultura e risorsa per lo sviluppo dei territori.
In questo quadro, appare prioritario investire nella formazione, nell’organizzazione e nella responsabilizzazione delle amministrazioni competenti.
Andiamo verso un nuovo testo condiviso
Pertanto il Presidente delle commissioni congiunte e il Relatore hanno riconosciuto l’importanza delle osservazioni e dei rilievi e hanno annunciato la disponibilità a elaborare un nuovo testo del disegno di legge, d’intesa con altri relatori e in sintonia con quanto raccolto nel ciclo di audizioni.
L’obiettivo dichiarato è giungere a una disciplina migliorativa, capace di coniugare l’efficienza amministrativa con la tutela del paesaggio.
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