APPALTI ISTRUZIONI PER L'USO / 28
L’equivalenza del CCNL diverso da quello indicato, cosa devono fare operatori economici e stazioni appaltanti
Mentre ancora si attende che l’ANAC predisponga una dichiarazione di equivalenza standard (secondo le intenzioni espresse nella Nota illustrativa del Bando tipo n. 1/2023) e che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, adotti le linee guida per la determinazione delle modalità di attestazione dell’equivalenza delle tutele e per la valutazione degli scostamenti che possono essere considerati marginali dalle stazioni appaltanti ai sensi dell’articolo 4 dell’Allegato I.01 (attese, secondo le previsioni del Legislatore, entro lo scorso 31 marzo 2025), operatori economici e stazioni appaltanti sono soli nell’affrontare, rispettivamente, la dichiarazione e la verifica della equivalenza del CCNL differente applicato dai primi rispetto a quello prevalente indicato dalle seconde.
Il Codice 36, infatti, all’articolo 11, prevede la possibilità per gli operatori economici di indicare, nella propria offerta, un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, subordinando tuttavia tale facoltà alla condizione che il CCNL alternativo garantisca ai dipendenti le medesime tutele di quello indicato dalla stazione appaltante. Si tratta di una previsione che, pur finalizzata a contemperare la libertà d’impresa con la necessità di assicurare condizioni di lavoro adeguate e uniformi nel contesto degli appalti pubblici, finisce per porre specifici e gravosi adempimenti in capo sia agli operatori economici che alle stazioni appaltanti, tanto che sta divenendo prassi indicare e applicare il CCNL indicato volta per volta dalla stazione appaltante di turno, per evitare in tal modo sia la verifica rischiosa e complessa dell’equivalenza che l’effetto di una manodopera diversa da quella stimata nei documenti di gara.
Vediamo, dunque, quali adempimenti comporta l’eventuale applicazione di un CCNL differente.
Cosa deve fare l’operatore economico che intende applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante?
Qualora intenda applicare un CCNL differente da quello individuato dalla stazione appaltante, l’operatore economico deve indicarlo esplicitamente nella propria offerta, producendo a tal fine una dichiarazione di equivalenza delle tutele. Questa dichiarazione attesta che il contratto collettivo applicato garantisce ai propri dipendenti tutele equivalenti a quelle previste dal CCNL indicato dalla stazione appaltante, che tuttavia deve poi verificarlo con le stesse modalità previste per la anomalia dell’offerta ai sensi dell’articolo 110 del Codice.
Quali elementi deve contenere la dichiarazione di equivalenza delle tutele presentata dall’operatore economico?
La dichiarazione di equivalenza delle tutele deve contenere un’analisi comparativa dettagliata tra il CCNL applicato dall’operatore economico e quello indicato dalla stazione appaltante, con riferimento sia alle tutele economiche che alle tutele normative. Per quanto riguarda le tutele economiche, la valutazione di equivalenza è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, quali la retribuzione tabellare annuale, l’indennità di contingenza, l’elemento distinto della retribuzione (EDR), eventuali mensilità aggiuntive ed ulteriori indennità previste. Per quanto concerne le tutele normative, la valutazione si basa su parametri specifici, tra cui la disciplina del lavoro supplementare e straordinario, le clausole relative al lavoro a tempo parziale, la disciplina compensativa delle festività soppresse, la durata del periodo di prova e di preavviso, la durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio, la disciplina della maternità e delle relative indennità, il monte ore di permessi retribuiti, la disciplina relativa alla bilateralità, gli obblighi di denunzia agli enti previdenziali, assicurativi e antinfortunistici (inclusa la formazione in materia di sicurezza), la previdenza integrativa e la sanità integrativa.
Cosa deve fare la stazione appaltante in caso di indicazione di un CCNL diverso e relativa dichiarazione di equivalenza?
Prima di procedere all’affidamento (diretto) o all’aggiudicazione (in caso di gara), la stazione appaltante è tenuta a verificare la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico. La verifica deve essere condotta con le modalità di cui all’articolo 110 del Codice e in conformità all’Allegato I.01. Quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato dalla stazione appaltante e quando gli scostamenti rispetto ai parametri normativi sono marginali, può ritenersi sussistente l’equivalenza delle tutele, e la verifica ha esito positivo. Al riguardo, l’ANAC, con il Parere di precontenzioso n. 32 del 5 febbraio 2025, ha suggerito di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti della retribuzione globale annua costituite dalle voci indicate al quesito precedente, e poi, di quella normativa, da svolgere sui parametri indicati al quesito precedente, il cui scostamento per essere ritenuto marginale, ossia non sintomatico dell’assenza di equivalenza tra i due contratti – in assenza delle citate linee guida ministeriali – deve essere in un numero limitato (pari a n. 2 parametri). Laddove, invece, tale verifica dia esito negativo, l’operatore economico va escluso.
Che cos’è la presunzione di equivalenza?
È prevista dall’articolo 3 dell’Allegato I.01, secondo il quale le tutele offerte da un contratto collettivo nazionale e territoriale sono considerate equivalenti se rispettano le seguenti condizioni: – CCNL sottoscritti dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative; – stesso sottosettore; – CCNL coerente con dimensione/natura giuridica dell’impresa. Inoltre, specificamente per gli appalti nel settore edile (caratterizzato da una certa omogeneità contrattuale tra i diversi operatori), si considerano equivalenti, pur nel rispetto delle condizioni sopra elencate, i contratti collettivi nazionali di lavoro identificati dai codici CNEL/INPES F012, F015 e F018. Laddove vi siano le condizioni per detta presunzione, la stazione appaltante non dovrà effettuare la verifica indicata al punto precedente.
L’operatore economico, a seguito della richiesta di chiarimenti della stazione appaltante sull’equivalenza, può tornare sui propri passi e dichiarare applicato lo stesso CCNL indicato dalla stazione appaltante?
Secondo il MIT (Parere n. 2518 del 21/06/2024), una siffatta condotta deve essere valutata alla luce dell’articolo 101, comma 3, del Codice, il quale stabilisce espressamente che “I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica”. Poiché il CCNL applicato incide direttamente sul costo della manodopera e, di conseguenza, sull’offerta economica complessiva dell’operatore, la decisione di applicare un CCNL diverso da quello inizialmente dichiarato nell’offerta può configurarsi come una modifica sostanziale del contenuto dell’offerta. Pertanto, in linea generale, un operatore economico che, a seguito di richieste di chiarimenti sull’equivalenza del CCNL diverso dichiarato in offerta, rinunci a dimostrare tale equivalenza e dichiari invece di voler applicare il CCNL della stazione appaltante, sta di fatto modificando un elemento essenziale della sua offerta. Ciò comporta l’esclusione dalla procedura di gara in applicazione del divieto di modificazione dell’offerta stabilito dall’articolo 101, comma 3, a meno che le dichiarazioni iniziali sul CCNL applicato e sul costo della manodopera non abbiano avuto carattere strettamente vincolante o circostanziato, e la modifica del CCNL non comporti quindi alcuna alterazione dell’offerta originariamente presentata. Tuttavia, data la diretta correlazione tra CCNL e costo del lavoro, questa eventualità appare residuale. In ogni caso, qualora (in ipotesi teorica e limitata) tale modifica fosse ritenuta ammissibile, la stazione appaltante sarebbe comunque tenuta a svolgere scrupolose verifiche ai sensi degli articoli 57 (Clausole sociali), 102 (Impegni dell’operatore economico) e 110 (Offerte anormalmente basse) del Codice, e a monitorare attentamente in sede esecutiva il rispetto del CCNL dichiarato.
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