L’affidamento diretto nella evoluzione giurisprudenziale

Paradossalmente, nonostante l’affidamento diretto sia stato concepito dal legislatore come una procedura selettiva semplificata, snella, rapida e informale, esso si è rivelato, nella prassi, una delle principali fonti di contenzioso, proprio a causa dell’elasticità di cui gode, spesso abusata e/o mal applicata. Ciò, però, ha favorito un intervento sempre più incisivo della giurisprudenza che, quale espressione del diritto vivente, ha progressivamente contribuito a completare, precisare e talora rimodellare la disciplina codicistica dell’affidamento diretto. Negli ultimi anni, infatti, le pronunce giurisprudenziali si sono caratterizzate per orientamenti evolutivi, in alcuni casi innovativi e persino di rottura rispetto a soluzioni che apparivano ormai consolidate, incidendo su profili prima ritenuti chiari e pacificamente acquisiti. Alla luce di tale quadro, appare dunque indispensabile interrogarsi su quali siano gli accorgimenti e gli aspetti che le stazioni appaltanti devono oggi considerare per un corretto utilizzo dell’affidamento diretto, così da conformarsi alla disciplina complessivamente contenuta nel Codice e nella giurisprudenza e ridurre il rischio di insorgenza del contenzioso.

Vediamoli insieme.

Discrezionalità = arbitrarietà?

L’allegato I.1 al Codice, sebbene preveda, all’articolo 3, comma 1, lett. d), che per affidamento diretto si intende “l’affidamento del contratto senza una procedura di gara, nel quale, anche nel caso di previo interpello di più operatori economici, la scelta è operata discrezionalmente dalla stazione appaltante o dall’ente concedente”, limita testualmente tale discrezionalità al “rispetto dei criteri qualitativi e quantitativi di cui all’articolo 50, comma 1 lettere a) e b), del codice e dei requisiti generali o speciali previsti dal medesimo codice”.

Ebbene, la recente sentenza del TAR Calabria-Catanzaro (n. 74 del 16/01/2026) ha chiarito che, nel richiamare i requisiti generali e speciali, la norma (non solo si riferisce ai requisiti ex articoli 94 e seguenti del Codice, ma) fa sì che siano applicabili anche all’affidamento diretto:

1. i principi generali di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 241/1990 e cioè i principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza;
2. il generale obbligo di motivazione dei provvedimenti adottati, e in specie del provvedimento che dispone l’affidamento diretto a un operatore, ex articolo 3, della legge 241/1990;
3. l’articolo 4 del Codice e, dunque, la regola per cui le disposizioni del Codice si interpretano e si applicano in base ai principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato.

Pertanto, sebbene testualmente caratterizzato da discrezionalità, l’affidamento diretto non è arbitrario ma, in ragione dei suddetti principi (che caratterizzano e delimitano l’azione amministrativa, in generale, e le procedure di affidamento, in particolare), richiede per la sua legittimità la motivazione delle scelte operate dall’amministrazione, che dia conto del rispetto dei principi alla base della sua azione.

E, infatti, nella fattispecie posta al suo esame, in cui a fronte delle 4 manifestazioni di interesse ricevute, l’amministrazione aveva invitato immotivatamente a presentare offerta solo 3 operatori economici, la sentenza ha chiarito che non è sufficiente richiamare la natura “discrezionale” dell’affidamento diretto (come dire, “invito chi voglio”). Al contrario, l’esclusione dalla fase di invito del quarto operatore economico pure interessato, in quanto deroga ai principi di imparzialità e accesso al mercato, avrebbe richiesto una motivazione specifica e rafforzata, che nel caso di specie è stata del tutto mancante. 

 

Come va motivata la scelta dell’operatore economico?

Se, come detto, le scelte, pur discrezionali, vanno motivate, ma l’affidamento diretto non è gara neppure se preceduto dalla consultazione di più operatori economici (articolo 50 del Codice), la selezione dell’operatore economico non può essere vincolata all’utilizzo di punteggi, griglie o pesi, che sono strumenti che appartengono esclusivamente al regime delle procedure competitive, siano esse aperte o negoziate. 

Anzi, con la sentenza n. 18004 del 20/10/2025, il TAR Lazio-Roma ha chiarito che la mancanza di parametri ponderali o qualitativi idonei a “guidare” il potere discrezionale tramite numeri non costituisce una violazione, ma è una diretta conseguenza delle peculiari modalità di scelta del contraente che connotano l’affidamento diretto.

In questo contesto, la stazione appaltante, pertanto, può legittimamente sostituire i punteggi numerici con giudizi sintetici (che spaziano, ad esempio, da “ottimo” a “inadeguato”) attribuiti ai diversi criteri di valutazione. Tali espressioni verbali sono considerate sufficienti a rendere esplicite le ragioni della scelta finale, in quanto danno conto del diverso grado di apprezzamento suscitato dalle proposte esaminate. 

Il giudice amministrativo ha sottolineato come sia improprio pretendere una “ponderazione comparativa” o una “graduatoria” formale: la meritevolezza di un’offerta non si stabilisce sommando singoli punteggi isolati, ma attraverso una valutazione complessiva e coordinata di tutti i criteri stabiliti nella richiesta della stazione appaltante.

Proprio per l’assenza di punteggi rigidi, la scelta del contraente rimane “eminentemente discrezionale”. Tale discrezionalità, tuttavia, non è e non deve essere assoluta: pur non essendoci una griglia numerica a vincolare l’amministrazione, l’operato della stazione appaltante resta soggetto al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, ma solo nei casi macroscopici in cui la valutazione risulti manifestamente illogica, arbitraria o fondata su un palese travisamento dei fatti.

 

Quale rapporto con il principio di rotazione?

La recente sentenza del TAR Lazio-Roma (n. 1087 del 20/01/2026), pur riferendosi tecnicamente a un “contratto escluso” (ex articolo 56 del Codice), è interessante perché ha contribuito a chiarire come il rapporto tra l’affidamento diretto e il principio di rotazione non sia regolato da un automatismo assoluto, ma dipenda strettamente dal grado di discrezionalità esercitato dalla stazione appaltante nella scelta dei concorrenti. 

Secondo i giudici, la rotazione nasce come uno strumento servente e strumentale rispetto al principio di concorrenza, con la finalità specifica di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente laddove l’amministrazione operi una selezione limitata e discrezionale degli operatori da invitare. 

In questo senso, il principio trova la sua naturale e doverosa applicazione proprio nei casi di affidamento diretto (puro) o di procedure negoziate nelle quali la stazione appaltante individua autonomamente una “rosa” ristretta di partecipanti, poiché in tali contesti la rotazione funge da contrappeso necessario alla mancanza di un confronto competitivo aperto. 

Tuttavia, la sentenza ha precisato che l’applicazione della rotazione deve arrestarsi di fronte a procedure che, pur non essendo gare ordinarie, risultino sostanzialmente aperte al mercato: qualora la stazione appaltante avvii un’indagine conoscitiva tramite avviso pubblico rivolto indistintamente a tutti gli operatori del settore, senza porre tetti numerici o sbarramenti alla partecipazione, il principio di rotazione non può essere utilizzato per escludere il fornitore uscente. 

Ciò accade perché, in una simile ipotesi di massima e illimitata partecipazione, la ratio della norma viene meno: se chiunque ha la possibilità di candidarsi e presentare un’offerta, il rischio di favoritismi scompare e il confronto concorrenziale è già garantito dall’apertura stessa del meccanismo selettivo. Di conseguenza, il TAR ha sottolineato che applicare la rotazione in modo quasi “punitivo” per escludere l’attuale esecutore da una procedura aperta significherebbe ridurre ingiustificatamente la rosa dei potenziali offerenti, contravvenendo paradossalmente proprio a quel principio di concorrenza che la rotazione dovrebbe tutelare. 

In definitiva, il principio di rotazione impone di non favorire il contraente uscente nelle scelte fiduciarie dell’amministrazione, ma non può tradursi in un divieto di partecipazione qualora il confronto avvenga secondo regole che garantiscono a tutti gli interessati le medesime possibilità di accesso al mercato.

 

Quali sono gli obblighi di trasparenza e pubblicità?

Il regime di trasparenza applicabile all’affidamento diretto è circoscritto e non può essere equiparato a quello delle procedure di gara propriamente dette. Ai sensi dell’articolo 50, comma 9, del Codice, la stazione appaltante è tenuta solo a pubblicare l’avviso sui risultati della procedura di affidamento, che oggi avviene – tramite le pad – sulla PVL-Pubblicità a Valore Legale dell’ANAC, sotto la tipologia “Affidamenti diretti sotto soglia”. 

Non sussiste, pertanto, alcun obbligo normativo di pubblicazione per altri atti quali il verbale di valutazione delle eventuali manifestazioni di interesse, lo schema di convenzione o una presunta “graduatoria comparativa”. 

Quest’ultima, come detto, è ritenuta un istituto concettualmente estraneo all’affidamento diretto, in cui la scelta avviene senza una competizione formale tra i partecipanti. 

Inoltre, anche l’obbligo di redigere la “Relazione unica” (articolo 112 del Codice) è limitato agli appalti di importo pari o superiore alle soglie europee e non trova applicazione in affidamenti di modesta entità economica. 

La trasparenza è dunque garantita dalla notifica tempestiva dei risultati ai soggetti interessati e dalla pubblicità postuma dell’esito, senza che l’omessa pubblicazione di documenti non richiesti dalla legge vizi la legittimità dell’affidamento.

 

Come si verificano i requisiti di partecipazione?

Come visto al primo quesito, la discrezionalità che lo caratterizza non sottrae l’affidamento diretto al rispetto dei requisiti prescritti dal Codice. Tuttavia, il sistema di verifica delineato dal Codice per gli affidamenti diretti si fonda su un principio di semplificazione, finalizzato a garantire la celerità dell’azione amministrativa. 

Secondo quanto disposto dall’articolo 52, infatti, negli affidamenti di importo inferiore a 40mila euro, l’ordinamento affida al meccanismo dell’autocertificazione la prova primaria del possesso dei requisiti. 

In tale contesto, gli operatori economici attestano le proprie qualità e capacità mediante una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (ex d.P.R. 445/2000).

Tale dichiarazione costituisce un titolo idoneo e sufficiente per l’adozione dell’atto di affidamento. Non sussiste, dunque, un obbligo derivante dal Codice che imponga alla stazione appaltante di completare l’accertamento documentale definitivo in un momento antecedente all’individuazione del contraente.

Il controllo effettivo sulla veridicità di quanto dichiarato, pur essendo doveroso, per questa fascia di affidamenti diretti è collocato dal Codice in una fase distinta e con modalità specifiche, ossia tramite sorteggio a campione con modalità predeterminate ogni anno.

Pertanto, qualora la verifica successiva smentisca il possesso dei requisiti autodichiarati, l’articolo 52 stabilisce conseguenze sanzionatorie specifiche che non travolgono l’atto di scelta iniziale come illegittimo, ma portano alla risoluzione del contratto, all’escussione della garanzia definitiva e alla segnalazione all’ANAC.