La modulistica unica standardizzata rende trasparenti e velocizza gli interventi edilizi, la sua assenza è una criticità attuativa del salva-casa

Questi moduli unici, validi in tutta Italia, rappresentano un esempio  di come la standardizzazione dei procedimenti amministrativi possa contribuire a un sistema edilizio più efficiente e meno oneroso per i cittadini.

L’adozione della modulistica unica nazionale è un elemento chiave per la modernizzazione delle procedure amministrative in Italia. Essa non solo garantisce una maggiore uniformità e chiarezza nelle pratiche edilizie, ma favorisce anche la riduzione dei tempi e dei costi per i soggetti coinvolti. Rappresenta un passo avanti verso un futuro in cui la burocrazia dovrà apparire come  un facilitatore per lo sviluppo e l’innovazione.

Dlgs 126 del 30 giugno 2016 e Dlgs 222 del 5 novembre 2016 (Scia 2): l’inizio del cambiamento

Con il decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 126  inizia il cambiamento, con l’introduzione di alcune disposizioni generali applicabili ai procedimenti relativi alle attività non assoggettate ad autorizzazione espressa (c.d. SCIA 1) e con il  rafforzamento dell’obbligo per le Amministrazioni di predisporre moduli unificati e standardizzati che definiscano, per tipologia di procedimento, i contenuti tipici delle istanze, delle segnalazioni e delle comunicazioni alle PPAA, nonché i contenuti della documentazione da allegare.

La normativa citata prevede altresì l’ obbligo di pubblicare sui siti istituzionali di ciascuna Amministrazione sia i moduli, sia l’elenco degli stati, qualità personali e fatti oggetto di dichiarazione sostitutiva di certificazione o di atto di notorietà, nonché delle attestazioni e asseverazioni dei tecnici abilitati o delle dichiarazioni di conformità, necessari a corredo della segnalazione.

Accanto a queste novità, sono state introdotte norme generali sulle modalità di presentazione delle segnalazioni o istanze, con l’obbligo per le Amministrazioni di rilasciare una ricevuta dell’avvenuta presentazione dell’istanza, comunicazione o segnalazione, anche in via telematica.

Successivamente, con il decreto legislativo 5 novembre 2016, n. 222 (cd. SCIA 2), il legislatore ha provveduto  alla mappatura e alla individuazione delle attività oggetto di procedimento di mera comunicazione o segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso, nonché di quelle per le quali è necessario il titolo espresso, operando una semplificazione in ambito edilizio.

L’accordo quadro del 4 maggio 2017. Il cambiamento radicale

L’Accordo-quadro del 4 maggio 2017 tra Governo, regioni ed enti locali sui moduli standardizzati da utilizzare sia per i diversi interventi di edilizia privata, sia per le varie richieste relative alle attività economiche e commerciali, promosse dai privati, cittadini o imprese, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.128 del 5 giugno 2017.

Tra le finalità dell’intesa era previsto, quale obiettivo primario a  norma  dell’art.  5  della legge 7 agosto 2015, n. 124, che le amministrazioni statali, “adottano  moduli  unificati   e   standardizzati   che   definiscono esaustivamente, per tipologia di procedimento, i contenuti  tipici  e la relativa organizzazione dei dati delle istanze, delle segnalazioni e delle  comunicazioni, nonché’ della documentazione da  allegare in forma obbligatoria.”

Inoltre si definiva che: “per la  presentazione  di istanze, segnalazioni o comunicazioni alle amministrazioni  regionali o locali, con  riferimento  all’edilizia  e  all’avvio  di  attività produttive, i  suddetti  moduli  sono  adottati,  in  attuazione  del principio di leale collaborazione, in sede di Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997,  con  accordi ai sensi dell’art. 9 dello stesso decreto legislativo o con intese ai sensi della  legge  5  giugno  2003,  n.  131,  tenendo  conto  delle specifiche normative regionali»

Dunque tale accordo definisce in modo univoco e per l’intero territorio nazionale, l’obbligo da parte di tutte le amministrazioni centrali e periferiche di dover definire, per i procedimenti edilizi,  uno standard identico per tutti i comuni italiani.

Era chiaro l’intento del legislatore di mettere fine all’utilizzo scoordinato di (circa) 8000 moduli differenziati per ogni comune taliano, anche al fine di limitare la discrezionalità dei dirigenti e/o responsabili di servizio e dei responsabili di procedimento addetti alle istruttorie delle pratiche edilizie. In tal modo si garantiva, per la prima volta in Italia, l’unità nazionale nell’ambito dei procedimenti amministrativi afferenti alla edilizia privata.

L’accordo quadro del 4 maggio 2017: obbligo di legge e sanzioni

In coerenza con quanto detto, l’accordo quadro prevede che le Pubbliche Amministrazioni destinatarie delle istanze, segnalazioni e comunicazioni dovranno pubblicare sul proprio sito istituzionale i moduli e quanto necessario per dar corso alla semplificazione, in relazione alla tipologia del procedimento, stabilendo misure sostitutive in caso di inerzia, anche su segnalazione del cittadino, prevedendo altresì che la mancata pubblicazione costituisce  illecito disciplinare.

Resta inteso, nello spirito di correttezza e buona fede, ex art. 1, comma 2 bis, della legge n. 241/1990, che l’Amministrazione procedente può chiedere all’interessato informazioni o documenti solo in caso di mancata corrispondenza del contenuto dell’istanza, segnalazione o comunicazione e dei relativi allegati con quanto pubblicato, con divieto di ogni richiesta di informazioni o documenti ulteriori rispetto a quelli indicati dalla norma e dalla modulistica, nonché di documenti in possesso di una Pubblica Amministrazione.

Inoltre, si evidenzia che la mancata pubblicazione dei moduli e delle informazioni costituisce, per il dirigente comunale, illecito disciplinare punibile con la sospensione dal servizio e con privazione della retribuzione da tre giorni a sei mesi.

L’accordo quadro del 4 maggio 2017: recepimento regionale

Le  pubbliche  amministrazioni  regionali  e locali devono utilizzare i moduli unificati  e  standardizzati  nei  termini fissati con i suddetti accordi o intese sopra citati e  i cittadini e le imprese  li possono  comunque  utilizzare  decorsi  trenta  giorni  dai  medesimi termini.

Si rammenta inoltre che: «Ai sensi dell’art. 117,  secondo comma, lettere e), m) e r)  della  Costituzione,  gli  accordi  sulla modulistica per l’edilizia e  per  l’avvio  di  attività  produttive conclusi in sede di Conferenza unificata sono rivolti  ad  assicurare la  libera  concorrenza,  costituiscono  livelli   essenziali   delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono  essere garantiti  su  tutto   il   territorio   nazionale,   assicurano   il coordinamento  informativo  statistico   e   informatico   dei   dati dell’amministrazione statale, regionale e locale al fine di agevolare l’attrazione di investimenti dall’estero»;

Lo stesso accordo ricordava che le Regioni dovevano adeguarsi, ove necessario, in relazione alle specifiche normative entro il 20 giugno 2017.

Successivamente le amministrazioni comunali avevano l’obbligo di pubblicare sul loro sito istituzionale, entro e non oltre il 30 giugno 2017, i moduli unificati e standardizzati.

Modulistica e codice dell’Amministrazione Digitale

Il comma 1, dell’articolo 50, “Disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni, del Codice dell’amministrazione digitale,” di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (CAD), prevede che i dati delle PA sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall’ordinamento, da parte delle altre Pubbliche Amministrazioni e dai privati.

Il 22 febbraio 2018 è stato siglato l’Accordo tra Governo, Regioni ed Enti locali sancito nell’ambito della Conferenza Unificata concernente l’adozione dell’Allegato tecnico e degli schemi dati XML, ad integrazione degli Accordi del 4 maggio e del 6 luglio 2017, al fine di consentire l’interoperabilità e lo scambio dati tra amministrazioni, relativi ai seguenti moduli unificati edilizi standardizzati:

• comunicazione di inizio lavori,
• comunicazione di inizio lavori asseverata,
• segnalazione certificata di inizio attività,
• segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire,
• relazione tecnica di asseverazione,
• soggetti coinvolti,
• comunicazione di fine lavori,
• segnalazione certificata per l’agibilità,
• permesso di costruire.

Alcune regioni virtuose negli anni hanno provveduto ad adeguare la modulistica nazionale, per sopravvenute disposizioni normative, nuove specifiche tecniche, correzione di errori materiali che non modificavano nella sostanza la modulistica discendente dagli Accordi sanciti in Conferenza Unificata e dalle deliberazioni regionali, con contributi di appositi Gruppi di Lavoro pluridisciplinare ed interistituzionale.

In questi anni molti comuni hanno aderito a quanto previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale e agli accordi quadro sull’uso di moduli unici digitalizzati edilizi (cd. MUDE), attraverso l’utilizzo di apposite piattaforme telematiche, che hanno le caratteristiche di interoperabilità informatiche per lo scambio delle informazioni tra pubbliche amministrazioni.

E’ quindi necessario aggiornare i moduli edilizi nazionali presenti oggi nelle varie piattaforme sue/suap, e le specifiche tecniche di interoperabilità interessate dalle modifiche normative sopra richiamate, insieme allo scambio dati tra le amministrazioni.

Modulistica e Sportello Telematico

Il tema dell’obbligo dell’aggiornamento dei modelli unici standardizzati è stato affrontato dal sottoscritto e sollecitato in più di una occasione a partire dall’Audizione Unitel del 19 giugno 2024  alla Camera dei Deputati evidenziando, ai componenti dell’ottava commissione ambiente e territorio, l’urgenza e la contestuale allegazione della stessa in sede di conversione in legge.

Con l’occasione ho evidenziato l’importanza dell’accordo della Presidenza del Consiglio dei ministri siglato nella Conferenza unificata del 2017 per l’adozione di moduli unificati e standardizzati per la presentazione delle segnalazioni, comunicazioni e istanze.

Come ampiamente illustrato, la riforma Madia ha obbligato le regioni e i comuni a recepire e pubblicare sui loro siti istituzionali i modelli unificati e standardizzati.

Il primo elemento critico che ho segnalato sin dall’inizio è la necessità di avere un modello unico digitale aggiornato con il “salva casa”, soprattutto alla luce delle sostanziali modifiche e trasformazioni del testo unico dell’edilizia. Si tratta di  modifiche di estrema rilevanza contenenti implicazioni anche di rilievo penale, in ragione delle asseverazioni cui sono tenuti i tecnici progettisti.

Come vedremo successivamente, è stata inserita nella norma una nuova tipologia di certificazioni che portano in “dote” sanzioni penali in caso di “false dichiarazioni”, ed altre conseguenti a false o mendaci dichiarazioni inerenti a fatti a “conoscenza personale”.  E’ il caso di precisare che se la sanzione penale colpisce il tecnico, le conseguenze dell’invalidità della certificazione colpiscono anche il richiedente/proprietario con possibili  gravi conseguenze civilistiche e patrimoniali.

Quindi,  le  nuove certificazioni ed attestazioni, che si aggiungono a quanto già in precedenza previsto dal Testo Unico dell’edilizia, dovranno essere integrate in modo puntuale nella nuova modulistica che si andrà ad adeguare.

Un esempio è l’attestazione richiesta all’articolo 34-ter, comma 2 (inerente alle sanatorie delle difformità parziali datate ante legge 10/1977) in caso “sia impossibile accertare l’epoca di realizzazione della variante mediante la documentazione …” già prevista dall’articolo 9-bis.

Analoga disposizione la troviamo all’articolo 36-bis al comma 3 (inerente all’accertamento in caso di parziali difformità e variazioni essenziali), attestazione indispensabile per individuare la normativa edilizia vigente all’epoca, rispetto alla quale  occorre attestare la “conformità”.

Particolare rilevanza assume anche l’attestazione del rispetto delle norme della Parte II, Capo IV, Sezione I (norme in materia sismica) richiesta dall’articolo 34-bis al comma 3-bis (ai fini dell’ammissibilità delle tolleranze costruttive).

Infine, dalla disamina congiunta delle disposizioni or ora riportate si vede come il Legislatore richieda al  progettista varie attività di certificazioni tecniche (ricostruzioni normative pregresse, conformità, etc…) ed attestazioni a norma del DPR n. 445/2000 che (ai sensi dell’articolo 47) si fondano sulla conoscenza personale dei fatti che si attestano.

Conclusioni: aggiornamento urgente e indifferibile della modulistica salva-casa

Quanto sopra illustrato evidenzia in modo ineludibile l’importanza delle tante modifiche che il redattore dei nuovi moduli dovrà necessariamente attenzionare e dovrà essere dotato di un alto livello di conoscenza di tutte le norme correlate, e che un “superficiale” approccio nell’inserimento di tutti i riferimenti può causare l’apertura di contenziosi a volte anche di gravi conseguenze, in ragione della possibile rilevanza penale.

La disciplina del decreto salva-casa, nella versione finale risultante dalla  conversione in legge n. 105/2024,  ha modificato molte procedure e categorie di regolarizzazione edilizia, ma non è stata accompagnata dall’obbligatoria relativa modulistica unificata.

Da quando è entrata in vigore la normativa del salva casa, ancora non sono chiare le modalità con cui è necessario presentare le relative pratiche.

Dubbi emergono nell’ipotesi di alcuni giuristi sulla percorribilità dell’ipotesi della automatica sostituzione delle regioni nell’aggiornare tale modulistica, anche perché tale modifica potrebbe configurarsi come illecito formale.

La modulistica unificata è emanata a norma di legge, configurandosi come documento obbligatorio e vincolante, e non eludibile da altri soggetti diversi da quelli indicati nelle conferenze unificate e/o intese.

Per tutti gli attori coinvolti nei processi e nei percorsi procedimentali, l’assenza di tale modulistica, pregiudica e rallenta notevolmente l’attività amministrativa mettendo in seria difficoltà sia i professionisti incaricati alla presentazione delle nuove istanze e comunicazioni, sia i funzionari tecnici comunali che non possono attuare e verificare sotto l’aspetto della garanzia istruttoria quanto previsto dalle normative sopravvenute.

Negli uffici tecnici comunali, negli uffici dei liberi professionisti incaricati di procedere all’avvio delle  procedure di sanatoria e di regolarizzazione previste dal salva casa, emerge una condizione di “imbarazzante attesa”, attesa che ormai si prolunga da quasi tre mesi dalla sua entrata in vigore.

Continueremo ad evidenziare, l’urgenza e l’indifferibilità dell’emanazione di tali moduli aggiornati al fine di colmare questa carenza.

Ogni giorno si scruta l’orizzonte con la speranza di vedere “in lontananza” almeno una flebile traccia della presenza della modulistica che darà il via alla  partenza ufficiale del salva casa.

Attendiamo speranzosi il lieto evento…