Accordo di collaborazione all’esordio, ma è rischio flop

L’articolo 22 del Dlgs 209/2024 ha introdotto nel codice degli appalti – in particolare all’articolo 82-bis – la nuova figura dell’accordo di collaborazione che rischia di essere il primo flop del correttivo.

Gli accordi di collaborazione, in estrema sintesi, rappresentano veri e propri contratti aggiuntivi, la cui redazione è affidata alle stazioni appaltanti. Originariamente, secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa alla prima bozza del correttivo, erano concepiti con obiettivi di grande rilevanza: responsabilizzare tutte le parti coinvolte nell’esecuzione di un appalto, garantire il rispetto di tempi, costi e adempimenti, promuovere il coinvolgimento delle PMI, adottare criteri di prossimità e introdurre sistemi di premi e penali per gli esecutori.

Tali finalità, particolarmente ambiziose, avrebbero potuto rappresentare una risposta concreta alle criticità che caratterizzano il settore, soprattutto alla luce del periodo di trasformazione innescato dall’introduzione del correttivo e delle sue innovazioni. Tuttavia, un’analisi approfondita dei contenuti dell’art. 82-bis e del correlato Allegato II.6-bis rivela un quadro ben diverso, che induce a interrogarsi sulla reale efficacia di questo strumento nel nostro ordinamento.

Dalla lettura definitiva delle previsioni normative emerge chiaramente, infatti, come gli accordi di collaborazione si configurino prevalentemente come meri accordi integrativi che non sostituiscono il contratto principale né i contratti ad esso collegati, limitandosi invece a svolgere una funzione strumentale all’esecuzione dell’appalto senza integrarne sostanzialmente i contenuti.

Si tratta di un principio esposto al medesimo art. 82-bis del codice, secondo il quale, mediante i menzionati accordi, le parti (da intendersi in via estensiva rispetto a tutti i soggetti coinvolti nell’affidamento o nell’esecuzione di un appalto) dovrebbero limitarsi a definire “le forme, le modalità e gli obiettivi della reciproca collaborazione al fine di perseguire il principio del risultato, mediante la definizione di meccanismi di esame contestuale degli interessi pubblici e privati coinvolti finalizzati alla prevenzione e riduzione dei rischi e alla risoluzione delle controversie che possono insorgere nell’esecuzione dell’accordo”.

In sintesi, un accordo che mira a definire l’onere di ricorso a strumenti di ADR (alternative dispute resolution) prima di dare avvio ad eventuali procedimenti giurisdizionali.

Un intento nobile, assolutamente condivisibile e che avrebbe avuto uno scopo se il nostro sistema non conoscesse dei menzionati strumenti. Sfortunatamente, così non è.

Questa criticità, tra molte altre, era stata evidenziata anche dal Consiglio di Stato, ma è stata completamente ignorata dal Legislatore nella versione definitiva del Correttivo, limitandosi quest’ultimo a perseguire l’intento generico di introdurre nel nostro ordinamento una best practice internazionale. E non è solo questa la contestazione formulata dal Consiglio di Stato, il quale ha anche avuto modo di rilevare:
(i) l’indeterminatezza dei contenuti e dei limiti di tale accordo. In particolare è stato esposto che non è chiaro quali contenuti aggiuntivi, realmente utili e funzionali, l’accordo possa introdurre senza travalicare i confini del contratto principale;
(ii) che il tentativo di introdurre maggiore informalità e autonomia contrattuale si scontra con un sistema altamente regolamentato, che tutela interessi pubblici e pro-concorrenziali definiti a livello euro-unitario;
(iii) come non vi siano evidenze che dimostrino come l’accordo possa migliorare l’adempimento delle prestazioni o ridurre rischi già affrontati dalla normativa attuale.

Vi sono ulteriori aspetti che contribuiscono a mettere in dubbio l’utilità pratica dello strumento in questione.

Primo fra tutti, la sua natura non obbligatoria: l’art. 82-bis del Codice dispone infatti che le stazioni appaltanti “possono” ricorrere a tale accordo, senza prevedere alcun obbligo in tal senso. Questa facoltà, unita al fatto che l’onere della sua predisposizione ricade interamente sulla stazione appaltante, implica un aggravio di lavoro per quest’ultima, dovendo redigere un ulteriore allegato alla lex specialis e assumersi nuove responsabilità. Tale combinazione di fattori rende lo strumento poco attraente nella pratica.

In secondo luogo, se l’intento dichiarato è quello di promuovere il ricorso agli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie (ADR), va sottolineato come il nostro ordinamento, a differenza di altri contesti internazionali, abbia già una forte predisposizione in tal senso, specialmente nell’ambito della contrattualistica pubblica, dove l’uso di strumenti ADR è spesso obbligatorio.

Infine, e non meno rilevante, è l’assenza di un obbligo di sottoscrizione dell’accordo da parte dell’appaltatore. L’art. 82-bis, comma 3, infatti, si limita a precisare che “all’esito dell’aggiudicazione, la stazione appaltante sottopone l’accordo di collaborazione alla sottoscrizione dell’appaltatore e delle altre parti coinvolte in misura significativa”. Tuttavia, non vi è alcuna disposizione che imponga all’appaltatore un obbligo esplicito di accettazione o sottoscrizione. A differenza del contratto principale, per il quale il codice prevede precise conseguenze in caso di mancata stipula da parte dell’operatore economico, nel caso degli accordi di collaborazione tale previsione è del tutto assente.

Questa lacuna normativa, in virtù del principio di legalità dell’azione amministrativa, deve essere interpretata nel senso che la mancata sottoscrizione dell’accordo da parte dell’operatore economico non produce alcun effetto sul prosieguo dell’appalto, svuotando ulteriormente di significato pratico l’utilizzo di tale strumento.

In sintesi, gli accordi di collaborazione sembrano destinati a rivelarsi inefficaci. La loro funzione integrativa non aggiunge valore concreto al contratto principale, e l’onere di redazione ricade sulle stazioni appaltanti, aumentando il carico di lavoro senza vantaggi evidenti. Tuttavia, solo con il tempo si potrà valutare se l’esperimento avrà un reale impatto o si concluderà in un fallimento.