IL LABIRINTO OSCURO DELL'EDILIZIA / 66
Riforma del Codice del paesaggio. La separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie alla luce della sentenza CdS n. 5539/2025
L’architettura del sistema di tutela del territorio poggia su una distinzione gerarchica e funzionale invalicabile: il paesaggio, inteso come valore costituzionale primario, risponde a un interesse collettivo nazionale ed è funzionalmente distinto dal governo del territorio (urbanistica), di competenza prettamente locale. La funzione paesaggistica è, per sua natura, una funzione statale delegata, mentre l’urbanistica rappresenta l’esercizio di una potestà primaria dell’ente locale. (…)
L’Art. 146, comma 6 del D.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) cristallizza questa divaricazione stabilendo che le Regioni possono delegare l’esercizio della funzione autorizzatoria ai Comuni solo qualora questi soddisfino requisiti strutturali non negoziabili:
- Idoneità strutturale: L’ente deve disporre di uffici dotati di personale qualificato e risorse strumentali idonee, a garanzia di un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche.
- Differenziazione funzionale: È prescritta la necessaria distinzione tra l’attività di tutela paesaggistica e l’esercizio delle funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.
Il rischio di “declassamento” del valore paesaggistico. La commistione tra le due funzioni non è un mero vizio formale, ma rappresenta un rischio sostanziale di legittimità. Laddove la valutazione paesaggistica venga assorbita dalle logiche di sviluppo edilizio locale, si verifica un inaccettabile “declassamento” della tutela. La separazione è lo strumento tecnico volto a impedire che l’interesse locale alla trasformazione urbana condizioni l’autonomia del giudizio di compatibilità paesaggistica. Tuttavia, tale rigore normativo si scontra con la realtà strutturale degli enti locali minori, generando tensioni interpretative che la recente giurisprudenza ha tentato di dirimere con un approccio marcatamente pragmatico.
- Analisi della Sentenza n. 5539/2025: il caso Sarzana e il “Pragmatismo” giurisprudenziale
La sentenza n. 5539/2025 del Consiglio di Stato rappresenta un momento di rottura rispetto a interpretazioni più rigorose, sancendo il passaggio verso una “separazione procedurale” in luogo di quella “organica”. È fondamentale notare che la pronuncia di Palazzo Spada ha riformato la sentenza del TAR Liguria, il quale, in primo grado, aveva accolto il ricorso dei vicini applicando una lettura rigorosa del principio di separazione soggettiva.
Il caso concreto riguardava un progetto nel Comune di Sarzana per il recupero e l’ampliamento del 20% di un vecchio fienile, con realizzazione di una scala esterna e un porticato. L’immobile era classificato dal PRG tra i “manufatti emergenti a preminenza di valori testimoniali”, rendendo la valutazione paesaggistica particolarmente delicata.
| Contestazioni dei ricorrenti (e posizione TAR Liguria) | Decisione del Consiglio di Stato (Sent. 5539/2025) |
| Violazione soggettiva e fisica: I titoli erano stati rilasciati da funzionari dello stesso settore, facenti capo a un unico dirigente apicale. | Separazione della “sostanza”: La norma richiede la distinzione dell’attività e della valutazione, non necessariamente una “divaricazione” fisica di uffici o soggetti apicali. |
| Promiscuità organizzativa: Il dirigente urbanistico presiedeva la Commissione Edilizia, mentre il responsabile paesaggistico ne era il segretario. | Esigenze satisfattive: La presenza di due distinti Responsabili del Procedimento (RdP), come previsto dall’art. 9 L.R. Liguria 13/2014, è considerata sufficiente a garantire l’apporto conoscitivo autonomo. |
| Incompatibilità del vertice: L’unicità del soggetto che firma entrambi i provvedimenti finali inficerebbe l’imparzialità del giudizio. | Esegesi conforme: In assenza di specifiche regole di incompatibilità, deve prevalere la tutela dell’autonomia organizzativa dei comuni contro la paralisi amministrativa. |
La “separazione della sostanza” come compromesso. Il Consiglio di Stato ha stabilito che la distinzione a livello di RdP garantisce l’autonomia istruttoria necessaria. Tuttavia, questa “esegesi conforme” alle carenze organiche dei piccoli comuni appare come una soluzione di compromesso: si salva il procedimento a scapito di un distanziamento fisiologico tra chi autorizza il cemento e chi deve tutelare la bellezza del territorio.
- Decostruzione dell’approccio minimalista: rischi operativi e tenuta amministrativa
Sebbene il Consiglio di Stato offra una “scialuppa di salvataggio” procedurale, la legittimazione di regimi di promiscuità organizzativa espone i provvedimenti a una cronica vulnerabilità sostanziale in sede di contenzioso.
I principali rischi di un approccio minimalista:
- Condizionamento gerarchico e il “dirigente unico”: se il responsabile del procedimento (RdP) paesaggistico risponde allo stesso dirigente che firma il permesso di costruire, l’indipendenza istruttoria rischia di ridursi a una legal fiction. Il vertice decisionale unico neutralizza di fatto la “sostanza” della separazione, rendendo l’istruttoria paesaggistica un mero visto di conformità interna.
- Assenza di distanziamento fisiologico: nei piccoli enti, dove i funzionari condividono spazi, informazioni e pressioni politico-amministrative, la mancanza di compartimenti stagni deprime la qualità della tutela. Senza una divaricazione soggettiva reale, la valutazione paesaggistica tende a uniformarsi per “quieto vivere” burocratico alle esigenze urbanistiche.
- Vulnerabilità della motivazione: un parere paesaggistico che ricalca pedissequamente l’istruttoria edilizia, pur se redatto da un RdP distinto, rimane tecnicamente debole. In sede di giudizio di merito, la mancanza di una motivazione realmente autonoma e divergente può portare all’annullamento per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria.
L’idea che la separazione procedurale sia “garanzia minima” è una visione ottimistica, se non ingenua: nelle piccole organizzazioni è proprio la forma organizzativa a dare solidità alla sostanza; rinunciarvi significa, inevitabilmente, indebolire la tutela del valore primario.
- Il dilemma dei piccoli comuni: tra sostenibilità organizzativa e valori costituzionali
Il panorama amministrativo italiano è dominato da enti locali di ridotte dimensioni per i quali una separazione organica rigorosa significherebbe la paralisi operativa. Tuttavia, il pragmatismo non può tradursi in una rinuncia ai valori costituzionali.
La critica al ruolo delle regioni. È doveroso esercitare una critica severa sul ruolo di alcune Regioni (come nel caso della Liguria). Producendo “norme di facciata” che si limitano a richiedere la nomina di un diverso RdP, le Regioni sembrano abdicare alla propria funzione di garante del paesaggio. La delega ai piccoli comuni non dovrebbe essere un automatismo volto alla semplificazione burocratica, ma il risultato di una verifica rigorosa dell’idoneità delle strutture.
Alternative alla delega atomistica: per superare il compromesso al ribasso, occorre transitare verso modelli di governance di area vasta:
- Gestione associata (Unione di Comuni): Creazione di un ufficio paesaggistico unico e indipendente per più enti.
- Uffici di area vasta (Province): Trasferimento della competenza tecnica a un livello sovracomunale capace di garantire neutralità rispetto agli interessi edilizi locali.
- Funzione decentrata (non delegata): Gestione diretta tramite uffici regionali distaccati, eliminando la commistione d’interessi alla radice.
- Conclusioni e raccomandazioni strategiche per gli enti locali
La sentenza n. 5539/2025 “salva” la forma procedurale, ma non mette al riparo dalla mediocrità qualitativa dei provvedimenti. Per gli Enti Locali e gli operatori, è imperativo blindare le istruttorie paesaggistiche per evitare che la flessibilità organizzativa diventi un facile bersaglio nei contenziosi di merito.
Vademecum di Sicurezza Amministrativa
- Concreta e autonoma motivazione: Il parere paesaggistico non deve essere un “visto” né una sintesi dell’istruttoria edilizia. Deve contenere un iter logico-conoscitivo indipendente, centrato esclusivamente sulla percezione del bene e sulla sua compatibilità con i valori del Codice BCP.
- Segregazione degli incontri tecnici: Il RdP paesaggistico dovrebbe astenersi dal partecipare alle riunioni preliminari riguardanti la conformità edilizia, per evitare condizionamenti preventivi e mantenere il necessario “distanziamento fisiologico”.
- Verbalizzazione analitica distinta: Ogni fase dell’istruttoria paesaggistica deve essere tracciata in atti che non abbiano commistione documentale con il fascicolo edilizio.
- Autonomia dei pareri nelle Commissioni: Se i funzionari siedono nella medesima commissione, devono essere messe a verbale le specifiche valutazioni paesaggistiche, evidenziando l’eventuale conflitto con le esigenze urbanistiche.
In ultima analisi, invocare il “Principio del Risultato” per giustificare modelli organizzativi promiscui è un azzardo giuridico. Il vero risultato da perseguire non è il rilascio del titolo nel minor tempo possibile, ma la protezione dell’integrità del territorio. Superare i compromessi “di facciata” è l’unico modo per proteggere l’azione amministrativa e, con essa, il paesaggio italiano.
Non ci resta che attendere ulteriore giurisprudenza evolutiva, e possibili futuri interventi dell’Adunanza Plenaria su tale contrasto interpretativo.
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