Ristrutturazione vs. nuova costruzione. Capire il confine dopo una demolizione: la nozione di ristrutturazione edilizia alla luce della sentenza CGARS 422/2025

Quando una demolizione seguita da una ricostruzione è considerata una “ristrutturazione edilizia” e quando diventa una “nuova costruzione” a tutti gli effetti? La risposta a questa domanda, apparentemente semplice, è in realtà complessa. La linea di demarcazione, lungi dall’essere un confine netto, è un terreno di scontro interpretativo, modellato da un’evoluzione normativa frammentaria e, in modo decisivo, da pronunce giurisprudenziali spesso in conflitto tra loro.

Per comprendere la situazione attuale e le sfide che essa pone a tecnici e amministrazioni, è essenziale partire dal passato e ripercorrere le tappe che hanno portato alla definizione odierna.

 

1.0 L’Evoluzione Storica: dal concetto di “fedeltà” a maggiori libertà

Il punto di partenza storico della normativa si trova nella Legge n. 457/1978. Inizialmente, affinché un intervento di demolizione e ricostruzione potesse qualificarsi come ristrutturazione, era richiesto il rispetto della  “ricostruzione fedele”. Questo concetto imponeva che il nuovo edificio fosse identico al precedente secondo tre vincoli precisi, che nel tempo sono stati gradualmente abbandonati:

• Identità di sagoma
• Identità di sedime
• Identità di volume

Un passaggio cruciale in questa evoluzione è stata l’eliminazione del requisito dell’identità dell’area di sedime, ovvero l’impronta a terra dell’edificio. Tuttavia, questa modifica legislativa non ha immediatamente risolto ogni dubbio; al contrario, ha creato un vuoto normativo che ha aperto la strada ad un’intensa attività interpretativa da parte dei giudici.

2.0 Il ruolo chiave della Giurisprudenza: il Principio di “continuità”

È stato proprio in risposta all’eliminazione dell’ancoraggio fisico dell’identico sedime che la giurisprudenza amministrativa, per evitare che la nozione di ristrutturazione diventasse illimitata, ha introdotto un concetto chiave: il principio di continuità. Secondo i giudici, un intervento poteva essere considerato ristrutturazione solo se l’edificio risultante manteneva una relazione percepibile con quello preesistente, garantendo che quest’ultimo “continuasse ad esistere” anche dopo la trasformazione.

Questa visione è stata supportata anche dal Ministero delle Infrastrutture che, con la circolare n. 4174 del 2003, ha chiarito che la ricostruzione su un altro sito era da escludere, mentre nello stesso lotto era ammissibile solo per modifiche di collocazione non essenziali o quando funzionale all’“adeguamento alle disposizioni contenute nella strumentazione urbanistica vigente per quanto attiene allineamenti, distanze e distacchi”.

Uno spostamento considerato “significativo” veniva classificato come “variante essenziale”. Non si tratta di una mera classificazione tecnica: la qualifica di variante essenziale equipara l’intervento a un’opera realizzata in totale difformità o assenza del permesso di costruire, assoggettandola alle sanzioni più gravi previste dagli artt. 31 e 32 del DPR 380/2001, inclusa la demolizione. Un esempio emblematico è una sentenza del TAR Lombardia (n. 1380/2021) che ha definito “significativa” una traslazione di circa 16,5 metri.

Questa impostazione è stata però radicalmente messa in discussione da una recente riforma, che ha cambiato drasticamente le carte in tavola.

3.0 La Svolta del 2020: una definizione ampliata di Ristrutturazione

Con il D.L. 76/2020 (convertito in Legge 120/2020), la definizione di ristrutturazione edilizia è stata notevolmente ampliata. Oggi, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono considerati ristrutturazione anche in presenza di modifiche sostanziali. In particolare, il nuovo edificio può avere:

• Sagoma diversa
• Prospetti diversi
• Sedime diverso
• Caratteristiche planivolumetriche e tipologiche diverse

L’unico parametro fondamentale che, salvo eccezioni, deve essere rispettato è il volume preesistente.

La ratio di questa norma è chiara: favorire il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, incentivando interventi che riutilizzano aree già urbanizzate per contenere il consumo di nuovo suolo. Nonostante la chiarezza apparente della nuova legge, le interpretazioni dei giudici penali e amministrativi continuano a creare un dibattito acceso e a volte contraddittorio.

4.0 Il Conflitto Interpretativo: due visioni a confronto

La nuova definizione legislativa non ha eliminato le divergenze interpretative. Anzi, ha accentuato la distanza tra la visione più cauta della giurisprudenza penale e quella più aperta, seppur con riserve, della giurisprudenza amministrativa.

Giurisprudenza Penale (Visione Restrittiva)	Giurisprudenza Amministrativa (Visione in Evoluzione)
Principio Guida: l’intervento deve essere un recupero di un immobile preesistente di cui si conserva una traccia o identità.	Principio Guida: la finalità deve essere il recupero del singolo immobile, ma i limiti sono più flessibili rispetto al passato.
Cosa NON è ristrutturazione: la trasformazione di un edificio in più unità (es. da rurale a 10 villini) o la fusione di più edifici.	Cosa NON è ristrutturazione: un intervento con modifiche così radicali (es. aumento volumetrico apprezzabile) da creare un’opera oggettivamente diversa.
Requisito Fondamentale: deve trattarsi del recupero del medesimo immobile, anche se trasformato.	Aperture Recenti: le sentenze più recenti (TAR Puglia, CGARS) sostengono che non sia più necessaria una rigida “continuità” con l’edificio pregresso.

È fondamentale comprendere la posta in gioco di questa biforcazione. L’orientamento amministrativo determina la legittimità del titolo edilizio e le eventuali sanzioni amministrative (pecuniarie o demolitorie). L’orientamento penale, invece, incide direttamente sulla responsabilità penale del committente, del progettista e del costruttore per il reato di abuso edilizio.

5.0 Un Precedente Rivoluzionario: la ricostruzione su un lotto diverso. Il caso Marsala

Una sentenza del CGARS (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana) n. 422/2025 rappresenta il culmine di questa visione estensiva. Il giudice ha autorizzato una ristrutturazione che prevedeva la demolizione di un edificio su un lotto e la sua ricostruzione su un lotto distinto e separato, a condizione che i due lotti avessero la medesima destinazione urbanistica.

Il ragionamento seguito dal giudice è stato chiaro e sequenziale:

1. L’orientamento tradizionale sulla “continuità” si basava su una definizione di ristrutturazione oggi superata dalla legge del 2020.
2. La nuova legge ammette un “diverso sedime” senza specificare che debba trovarsi all’interno dello stesso lotto di pertinenza.
3. Il sedime è tecnicamente solo la superficie delle fondamenta, non l’intero lotto. Pertanto, la ricostruzione può avvenire anche su un’area diversa, appartenente a un altro lotto.

Il vero fulcro rivoluzionario della sentenza risiede però nell’aver spostato la definizione di ristrutturazione da un piano fisico a uno astratto, basato sul concetto di bilanciamento. Secondo il CGARS, ciò che distingue la ristrutturazione da una nuova costruzione non è più la continuità fisica con il vecchio immobile, ma il fatto che essa presuppone un equilibrio matematico: un volume che si elimina dal territorio viene controbilanciato da un volume equivalente che si realizza altrove. La nuova costruzione, invece, è un’attività autonoma che aggiunge cubatura al territorio senza alcuna corrispondente rimozione.

Analizziamo insieme questo caso emblematico per capire come l’interpretazione di una singola norma possa riscrivere le regole dello sviluppo urbano. Non si tratta di una semplice disputa locale, ma di un potenziale punto di svolta che mette in discussione il confine tra rigenerazione urbana e consumo di suolo, tra la pianificazione pubblica e l’iniziativa privata.

5.1 La Vicenda: un permesso negato a Marsala

La vicenda ha inizio con una richiesta di permesso di costruire per demolire un fabbricato e ricostruirlo su un altro lotto, distante 150 metri, mantenendo la stessa volumetria. Il Comune di Marsala, tuttavia, si oppone con una serie di atti.

Il percorso amministrativo si è articolato in tre tappe:

• 21 marzo 2022: il Comune comunica un parere contrario, basato su una precedente determinazione tecnica del 9 marzo, esprimendo una prima valutazione negativa.
• 17 giugno 2022: a questo primo parere segue il diniego ufficiale e definitivo del permesso di costruire.
• 7 dicembre 2022: viene respinta anche l’istanza di riesame presentata dal privato, confermando la posizione dell’amministrazione.

Le motivazioni del Comune per il rifiuto si fondavano su due argomenti principali:

1. Incertezza sulla legittimità: l’amministrazione riteneva non fosse stata dimostrata la piena regolarità di tutte le parti dell’edificio originale da demolire.
2. Definizione di “ristrutturazione”: il punto cruciale. Per il Comune, l’operazione non poteva essere classificata come “ristrutturazione edilizia” secondo la definizione dell’articolo 3 del Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. n. 380/2001).

A fronte a questi rifiuti, il privato ha intrapreso la via legale, portando il caso davanti al tribunale amministrativo.

5.2 L’Orientamento Prevalente: la Demolizione e Ricostruzione su altro lotto come Nuova Costruzione (Sent. T.A.R. Sicilia n. 948/2022)

La sentenza del T.A.R. Sicilia, che ha definito in primo grado il ricorso avverso i provvedimenti del Comune di Marsala, rappresenta l’interpretazione giurisprudenziale maggioritaria e restrittiva, saldamente ancorata ai principi tradizionali di governo del territorio. I giudici hanno qualificato l’intervento come “nuova edificazione”, escludendone la riconducibilità alla ristrutturazione.

Il percorso argomentativo seguito dal T.A.R. si fonda sui seguenti punti chiave:

1. Ratio della norma: secondo i giudici, la finalità del D.L. 76/2020, desumibile anche dai lavori preparatori, è quella di favorire la rigenerazione urbana e il riuso di suolo già consumato. L’obiettivo è incentivare la riqualificazione di aree già urbanizzate, non di consentire la traslazione di diritti edificatori su aree vergini, che configurerebbe un nuovo consumo di suolo.
2. Confine tra Ristrutturazione e Nuova Costruzione: un’interpretazione estensiva della norma, che ammettesse la ricostruzione su un lotto completamente diverso, farebbe “svanire il confine” tra le due categorie. La ristrutturazione, per sua natura, deve conservare un legame ontologico con una “costruzione preesistente”; in assenza di tale legame, si ricade inevitabilmente nella nuova costruzione.
3. Contenimento del consumo di suolo: il T.A.R. ha posto l’esigenza di contenere il consumo di suolo come principio cardine per la distinzione. La ristrutturazione è una trasformazione di “organismi edilizi” esistenti, mentre la nuova costruzione è una “trasformazione del territorio” non legata a un manufatto preesistente.

Sulla base di queste argomentazioni, il T.A.R. ha concluso che la traslazione di un edificio su un’area diversa da quella su cui insisteva l’immobile demolito non può rientrare nella nozione di ristrutturazione edilizia. Tale impostazione, pur ancorata a principi consolidati, opera una lettura teleologica che di fatto neutralizza la portata letterale della novella del 2020, presupponendo che il confine tra le categorie edilizie debba rimanere immutato nonostante la modifica della norma primaria. Tale prospettiva, tuttavia, è stata completamente ribaltata in appello.

5.3 L’Orientamento minoritario e innovativo: la riconducibilità alla Ristrutturazione Edilizia (Sent. C.G.A.R.S. n. 422/2025)

La sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (C.G.A.R.S.) si pone in netto contrasto con l’orientamento prevalente, proponendo un’interpretazione letterale e radicalmente innovativa della normativa post-2020. I giudici d’appello affermano sin da subito la necessità di un cambio di paradigma, dichiarando che “occorre superare le tradizionali concezioni dell’istituto in esame“.

L’analisi della sentenza si articola su tre argomentazioni principali.

La Centralità del dato letterale e la nozione di “Sedime”. Il C.G.A.R.S. fonda il proprio ragionamento sulla genericità del termine “sedime” utilizzato dal legislatore del 2020. Poiché la norma non pone limitazioni esplicite – come, ad esempio, “all’interno del medesimo lotto” – non è consentito all’interprete restringerne la portata. L’assenza di specificazioni contrarie implica che la ricostruzione su un diverso sedime debba ritenersi ammissibile anche qualora questo si trovi su un lotto differente.

Il Superamento della “continuità strutturale”. Secondo i giudici d’appello, la possibilità, introdotta dalla novella, di modificare radicalmente l’edificio preesistente (sagoma, prospetti, sedime, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche) dimostra inequivocabilmente la volontà del legislatore di recidere il legame di “continuità strutturale” che prima era considerato essenziale. Di fatto, la sentenza opera una “cartolarizzazione” della volumetria, trattandola come un diritto edificatorio scisso dall’immobile originario e liberamente trasferibile, a condizione di rispettare la capacità edificatoria del lotto di destinazione.

La questione del consumo di suolo. Il C.G.A.R.S. affronta e smonta anche l’argomento principale del T.A.R. relativo al consumo di suolo. I giudici sostengono che la ricostruzione “altrove” non implica “consumo di nuovo suolo”, poiché essa presuppone la contestuale demolizione di un altro edificio. Si realizza, quindi, un “bilanciamento” tra il volume da eliminare e quello da realizzare, mantenendo invariato il saldo complessivo del suolo edificato. Viene tuttavia precisato che l’operazione deve in ogni caso rispettare la capacità edificatoria del lotto di “atterraggio”, conformemente agli strumenti urbanistici vigenti.

Tale radicale divergenza interpretativa non è meramente teorica, in quanto genera implicazioni operative diametralmente opposte per gli operatori del settore, che meritano un’analisi comparativa dettagliata.

5.4 Analisi comparativa e implicazioni pratiche per gli operatori

Il contrasto tra la sentenza del T.A.R. Sicilia e quella del C.G.A.R.S. non è una mera disputa accademica, ma genera un significativo stato di incertezza giuridica. Per imprese, professionisti e Pubbliche Amministrazioni è cruciale comprendere le implicazioni operative di ciascuna tesi, poiché da esse dipendono la fattibilità e la legittimità di importanti operazioni immobiliari.

La tabella seguente confronta schematicamente i due approcci interpretativi.

Criterio di Analisi	T.A.R. Sicilia (Orientamento Prevalente)	C.G.A.R.S. (Orientamento Minoritario)
Metodo Interpretativo	Teleologico e sistematico (finalità della norma, lavori preparatori)	Letterale (genericità del termine “sedime”)
Principio Guida	Contenimento del consumo di suolo	Liberalizzazione dell’attività edilizia e rigenerazione
Rapporto Edificio/Lotto	Legame ontologico inscindibile tra edificio e lotto originario	Scindibilità tra volumetria (“cartolarizzata”) e lotto originario
Qualificazione Intervento	Nuova Costruzione	Ristrutturazione Edilizia

Qualora l’orientamento innovativo del C.G.A.R.S. dovesse consolidarsi, le implicazioni pratiche sarebbero di vasta portata:

• Per gli operatori privati: si aprirebbero nuove e significative opportunità di sviluppo. Sarebbe possibile, ad esempio, delocalizzare volumi da aree urbane marginali o poco pregiate verso lotti con un maggiore potenziale di mercato, qualificando l’intervento come ristrutturazione e beneficiando di vantaggi procedurali (es. Permesso di Costruire diretto anziché Piano Attuativo) e, potenzialmente, fiscali.
• Per le Pubbliche Amministrazioni: emergerebbero complesse sfide per la pianificazione urbanistica. La “trasmigrazione” di volumi renderebbe estremamente difficile il controllo degli equilibri insediativi. Gli standard urbanistici (parcheggi, verde, servizi), calibrati su una previsione stabile di carico, potrebbero rivelarsi inadeguati. In assenza di una normativa statale chiara, le amministrazioni locali sarebbero chiamate a svolgere la funzione di “legislatori nazionali”, applicando principi generali a contesti non disciplinati.
• Per il Governo del Territorio: un simile approccio accentuerebbe la tendenza, già in atto, di una “invasione del settore urbanistico da parte di quello edilizio”. L’alternativa ad una visione pianificatoria d’insieme è una città frutto della somma di singoli episodi nati come edilizi ma che nel loro insieme sono espressione di una politica urbanistica che vede nel mercato il principale, se non l’unico, decisore.

5.5 Conclusioni

Allo stato attuale, la decisione del C.G.A.R.S. n. 422/2025 rappresenta un’interpretazione isolata e in netto disallineamento con l’orientamento giurisprudenziale prevalente, il quale continua a qualificare la demolizione e ricostruzione su un lotto diverso come nuova costruzione. Tale orientamento maggioritario è stato peraltro confermato da altre recenti pronunce, come la sentenza del T.A.R. Lombardia n. 2757/2025.

Alla luce di quanto esposto, sebbene la sentenza del C.G.A.R.S. offra un’interpretazione favorevole a operazioni di delocalizzazione, essa costituisce un precedente isolato. Qualsiasi iniziativa fondata su tale orientamento si esporrebbe ad un’elevata probabilità di annullamento in sede giurisdizionale, qualora l’orientamento maggioritario venisse confermato, con conseguenti rischi a carico dei funzionari e degli operatori economici privati. Si raccomanda, pertanto, la massima prudenza.

Tuttavia, pur essendo minoritaria, la sentenza del C.G.A.R.S. introduce un elemento di profonda incertezza giuridica. La questione, in ultima analisi, non è meramente interpretativa, ma riflette una tensione sistemica tra una normativa edilizia sempre più orientata alla semplificazione e alla liberalizzazione e i principi fondamentali della pianificazione urbanistica, volti a garantire un governo ordinato del territorio. Appare pertanto urgente, come evidenziato dalla dottrina più attenta, un intervento chiarificatore del legislatore nazionale sulle definizioni contenute nell’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001. Solo un’azione normativa mirata potrà ripristinare la coerenza del sistema e garantire quella certezza del diritto che è presupposto indispensabile per lo sviluppo e la tutela del territorio.