Rigenerazione urbana: il Ddl 29 e la sfida del “saldo zero”. Stato dell’arte e azioni del Senato

Il labirinto oscuro dell’edilizia si arricchisce di una nuova bussola: per le prossime settimane la rubrica sarà dedicata alla rigenerazione urbana, con un focus approfondito sul Disegno di Legge n. 29, attualmente in esame presso l’8ª Commissione (Ambiente, Transizione ecologica, Energia, Lavori Pubblici, Comunicazioni, Innovazione Tecnologica) del Senato.

In un momento storico in cui le città italiane affrontano sfide cruciali — dal consumo di suolo alla desertificazione commerciale, dalla pressione turistica nei centri storici alla necessità di una transizione ecologica — il DDL 29 si propone come la prima legge organica capace di affrontare il tema della rigenerazione urbana con una visione sistemica e nazionale. Un testo che unifica otto proposte precedenti e che ambisce a trasformare il volto delle nostre città, rendendole più sostenibili, vivibili e resilienti.

Attraverso una serie di articoli settimanali pubblicati su diariodiac.it, esploreremo i meccanismi, le criticità e le potenzialità di questo provvedimento: dalla semplificazione normativa alla governance territoriale, dagli incentivi fiscali alla tutela dei centri storici. Un viaggio tra le pieghe di un disegno di legge che potrebbe ridefinire il futuro dell’edilizia e dell’urbanistica in Italia.

Benvenuti nel cuore del labirinto: iniziamo a tracciare il percorso.

 

1. Introduzione

In un panorama urbano sempre più segnato dal degrado, dalla vulnerabilità sismica e dalla necessità impellente di contrastare gli effetti dei cambiamenti climatici – come il fenomeno delle “isole di calore” – il Senato della Repubblica sta lavorando a un cruciale provvedimento normativo: il Disegno di Legge sulla Rigenerazione Urbana (DDL 29 e congiunti).

Questo testo, risultato dell’unificazione di otto diversi disegni di legge, non è solo una riforma edilizia, ma un ambizioso strumento di governo del territorio che mira a definire un quadro normativo organico per il recupero del patrimonio costruito.

L’obiettivo primario stabilito dalla legge è allineare l’Italia al traguardo europeo di azzeramento del consumo di suolo netto entro il 2050, attraverso l’applicazione del criterio del “saldo zero” del consumo di suolo, promuovendo la rinaturalizzazione e la de-impermeabilizzazione delle aree già consumate.

 

2. Lo Stato dell’Arte in Senato

 

L’iter di approvazione è giunto a una fase decisiva.

Il nuovo schema di testo unificato, presentato il 4 agosto 2025 dal relatore Roberto Rosso (Forza Italia), è attualmente all’esame della Commissione Ambiente del Senato.

Questo testo aggiornato, frutto di un lungo approfondimento svolto anche con il Governo, mira a concludere l’iter da presentare all’Aula entro il 16 dicembre.

Nonostante le intenzioni dichiarate – rivitalizzare le aree degradate, promuovere la sostenibilità ambientale, l’efficienza energetica e idrica, la sicurezza sismica e la coesione sociale – il processo non è esente da criticità.

Alcuni osservatori, come il Forum italiano per la difesa del paesaggio, hanno sollevato preoccupazioni sul fatto che il nuovo testo sembri ancora dare ampio spazio alla densificazione urbana e alla compensazione urbanistica, rischiando di lasciare in secondo piano l’obiettivo nodale dell’arresto rapido del consumo di suolo.

 

3. La Nuova Architettura Istituzionale e Finanziaria

 

La proposta di legge stabilisce una governance multilivello che coinvolge attivamente Stato (tramite il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – MIT), Regioni e Comuni.

Al centro dell’azione vi è l’istituzione del Fondo nazionale per la rigenerazione urbana, con una dotazione complessiva di 3,4 miliardi di euro (inclusi 300 milioni annui dal 2027 al 2037). Tali risorse sono fondamentali per finanziare la programmazione comunale degli interventi.

4. Finalità e Ambiti di Intervento della Legge

La legge, in attuazione di diversi articoli costituzionali (artt. 9, 41, 42, 44, 117, terzo comma) e di accordi internazionali (Convenzione europea sul paesaggio), individua la rigenerazione urbana come strumento per il recupero del patrimonio costruito.

Obiettivi Principali:

1. Azzeramento del Consumo di Suolo: L’obiettivo primario è perseguire il traguardo europeo di azzeramento del consumo di suolo netto entro il 2050. Questo si persegue anche attraverso l’applicazione del criterio del “saldo zero” del consumo di suolo, mediante interventi di pareggio di bilancio non economico dei servizi ecosistemici, invarianza idraulica, rinaturalizzazione, de-impermeabilizzazione o bonifica del suolo già consumato e contaminato.
2. Qualità e Sicurezza del Costruito: Migliorare la qualità, l’efficienza energetica e idrica, la sicurezza sismica e la dotazione tecnologica del patrimonio recuperato. Si favorisce il riuso, il rinnovamento o la sostituzione di aree urbanizzate, tessuti edilizi disorganici o incompiuti, e complessi in stato di degrado o abbandono, incentivando la riqualificazione fisico-funzionale e tecnologica.
3. Sostenibilità Ambientale e Resilienza Climatica: Migliorare la permeabilità dei suoli e favorire il riequilibrio ambientale, contrastando fenomeni come le “isole di calore”, gli eventi meteorologici estremi e il dissesto idrogeologico.
4. Coesione Sociale e Qualità della Vita: Elevare la qualità della vita, specialmente nei centri storici e nelle periferie, attraverso l’integrazione funzionale di residenze, attività economiche, servizi pubblici, sociali e culturali, e spazi per il coworking. Si favorisce l’edilizia residenziale sociale (ERS) per la domanda abitativa debole.
5. Tutela dei Centri Storici: Proteggere i centri storici e gli agglomerati urbani di valore storico, incentivando le funzioni residenziali e i servizi, e valorizzando le peculiarità identitarie e paesaggistiche.

 

6. La Governance Istituzionale della Rigenerazione Urbana

Il DDL istituisce una struttura di governance multilivello che coinvolge Stato, Regioni e Comuni.

Ruolo dello Stato (MIT): Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) – Direzione generale competente – esercita l’indirizzo e il coordinamento delle politiche. Le sue funzioni includono:

• Aggiornare e integrare gli obiettivi del Programma innovativo nazionale per la qualità dell’abitare (PinQua).
• Promuovere il coordinamento dei fondi pubblici e l’armonizzazione dei programmi di rigenerazione con altre politiche settoriali (mobilità sostenibile, politiche sociali e ambientali).
• Individuare gli interventi prioritari, definiti “progetti faro”.
• Svolgere attività di monitoraggio e valutazione, e favorire la partecipazione di investitori privati, anche del Terzo settore.

Ruolo delle Regioni e delle Province Autonome: Le Regioni, esercitando la potestà legislativa concorrente, devono adeguare le loro disposizioni in materia di rigenerazione urbana ai princìpi fondamentali della legge entro sei mesi dalla sua entrata in vigore. Le Regioni:

• Identificano le priorità di intervento e stanziano risorse proprie.
• Possono individuare incentivi e semplificazioni ulteriori rispetto alla legge. Ad esempio, il testo del 2024 prevedeva il riconoscimento di una volumetria o superficie lorda aggiuntiva fino al 30% rispetto a quelle preesistenti. Il testo del 2025, prevede premialità volumetriche fino al +25%, con un ulteriore +5% in casi qualificati.
• Possono consentire la delocalizzazione delle volumetrie o superfici lorde in aree diverse, purché sia garantito il criterio del pareggio di bilancio non economico dei servizi ecosistemici.
• Possono favorire l’aggregazione della piccola proprietà immobiliare in consorzi unitari; il testo del 2024 prevedeva che fosse sufficiente la maggioranza assoluta del valore degli immobili per la costituzione del consorzio.

Ruolo dei Comuni: I Comuni, nell’ambito della propria autonomia:

• Entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge, devono individuare sulla cartografia del Geoportale catastale il perimetro dei centri storici e degli ambiti urbani per la rigenerazione, nonché le aree eleggibili solo per funzioni agricole o per la “cintura verde”.
• Entro novanta giorni, devono definire la riduzione dei tributi o canoni per l’occupazione del suolo pubblico connessa agli interventi di rigenerazione.

7. Strumenti Attuativi e Finanziamenti

La legge definisce strumenti di programmazione nazionale e comunale.

Programma Nazionale per la Rigenerazione Urbana (PNRU): A regime, il PNRU sarà adottato tramite Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, su proposta del Comitato interministeriale per le politiche urbane (CIPU). Il Piano definisce gli obiettivi, i criteri basati su indicatori socio-economici, le tipologie di intervento finanziabili e le risorse.

Programmazione Comunale: La Programmazione comunale di rigenerazione urbana è fondamentale. Essa individua gli obiettivi in termini di sicurezza, resilienza, sviluppo sociale, economico e ambientale. Può essere adottata in modalità semplificata (con delibera di giunta) se conforme allo strumento urbanistico generale, oppure in variante, attraverso i procedimenti semplificati regionali.

La programmazione comunale può prevedere incentivi, inclusi incrementi fino ad un massimo del 35 per cento della volumetria o della superficie lorda esistenti, a determinate condizioni. Per accedere ai finanziamenti, gli interventi devono assicurare diverse condizioni, tra cui: realizzazione di edifici in classe A di certificazione energetica, adeguamento sismico, realizzazione di aree verdi e servizi ecosistemici, e ripermeabilizzazione del suolo. Inoltre, il consumo di suolo deve essere pari o inferiore al lotto originario, e, in caso di nuova costruzione, è richiesta l’asseverazione del pareggio di bilancio non economico dei servizi ecosistemici.

Fondo Nazionale per la Rigenerazione Urbana: Viene istituito il Fondo nazionale per la rigenerazione urbana, con una dotazione finanziaria complessiva di 3,4 miliardi di euro. Il testo del 2024 prevedeva una dotazione pari a 50 milioni di euro per il 2024, 100 milioni per il 2025 e 2026, e 300 milioni annui dal 2027 al 2037. Le risorse del Fondo sono destinate a finanziare interventi ricompresi nella programmazione comunale, coprendo spese di studi, progettazione, ristrutturazione del patrimonio immobiliare pubblico, oneri per il trasferimento temporaneo delle famiglie e spese per le procedure partecipative.

8. Semplificazioni e Interventi Diretti Privati

Il DDL introduce diverse semplificazioni procedurali e incentivi per gli interventi privati, anche in assenza di programmazione comunale.

Interventi Diretti: Le disposizioni sugli interventi diretti privati sono immediatamente efficaci per le regioni a statuto ordinario prive di legislazione specifica in materia. Sono sempre consentiti, previa acquisizione di idoneo titolo:

• Interventi di ristrutturazione edilizia, inclusivi di demolizione e ricostruzione (anche parziale), con diversa distribuzione volumetrica e modifiche di sagoma, sedime, prospetti, anche con eventuale delocalizzazione.
• Cambi di destinazione d’uso tra le diverse categorie funzionali, anche in deroga alle limitazioni quantitative degli strumenti urbanistici.

Gli interventi di demolizione e ricostruzione beneficiano di un incremento compreso tra il 10% e il 30% della volumetria o superficie lorda esistenti. La ricostruzione è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti.

Regime nei Centri Storici: Nei centri storici e negli agglomerati urbani di valore storico, gli interventi sono consentiti esclusivamente nell’ambito della programmazione comunale o di piani urbanistici di recupero approvati. La programmazione in queste aree è adottata previa intesa con la Soprintendenza; per gli interventi attuativi di rigenerazione non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica, eccetto per gli immobili sottoposti a tutele specifiche ai sensi del Codice dei beni culturali.

Semplificazioni Amministrative: L’approvazione dei piani e programmi di rigenerazione comporta la dichiarazione di pubblica utilità. È prevista la conferenza di servizi semplificata, con un termine perentorio non superiore a sessanta giorni per le determinazioni delle amministrazioni interessate, incluso il settore ambientale e paesaggistico; il mancato assenso motivato entro tale termine è considerato silenzio assenso senza condizioni.

Per gli interventi che aumentano il carico urbanistico, la dotazione incrementale di standard urbanistici è computata al 50% del minimo nelle zone omogenee A e B (e integralmente monetizzabile in caso di impossibilità di reperire aree), e fino al 70% monetizzabile nelle altre zone.

9. Incentivi Economici e Fiscali

La legge introduce meccanismi economici e fiscali per stimolare gli interventi.

• Oneri di Urbanizzazione e Costo di Costruzione: Le Regioni devono aggiornare le tabelle relative agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione entro sei mesi, applicando il criterio del maggiore favore per gli interventi di demolizione e ricostruzione rispetto a quelli che comportano nuovo consumo di suolo.
• Esenzioni Tributarie Locali: Gli immobili oggetto di interventi di rigenerazione urbana non sono soggetti a IMU e TARI fino alla conclusione dei lavori.
• Imposte Fisse sui Trasferimenti: Ai trasferimenti di immobili verso i soggetti attuatori di rigenerazione si applicano le imposte di registro, ipotecaria e catastale in misura fissa di euro 200 ciascuna.
• Detrazioni Fiscali: Si applicano le detrazioni fiscali già previste (ad esempio, articoli 14 e 16 del DL 63/2013 e, se applicabile, l’articolo 119 del DL 34/2020). È prevista una detrazione IRPEF del 50% dell’IVA corrisposta per l’acquisto di unità immobiliari a destinazione residenziale cedute da persone giuridiche a seguito di questi interventi, ripartita in dieci quote costanti.
• Disincentivi per l’Inutilizzo: I comuni e le regioni possono elevare in modo progressivo le aliquote di IMU e l’addizionale IRPEF, fino a un massimo dello 0,2%, su unità immobiliari o edifici che risultino inutilizzati o incompiuti da oltre cinque anni, al fine di promuovere il riutilizzo del patrimonio.

10. Conclusioni

Il DDL 29 (nella sua ultima revisione del 2025) ha l’intento di stabilire un quadro normativo che utilizzi incentivi robusti, semplificazioni e risorse finanziarie dedicate (Fondo Nazionale da 3,4 miliardi di euro) per trasformare il recupero edilizio in uno strumento di politica territoriale che punti alla sicurezza sismica, all’efficienza energetica e al “saldo zero” del consumo di suolo. La conclusione dell’esame in Commissione e il passaggio in Aula entro la fine del 2025 ne segnano le fasi finali.