IL LABIRINTO OSCURO DELL'EDILIZIA / 31
Milano, il Comune verifica 48 procedimenti in corso (anche sotto inchiesta) e dai primi 26 esiti decide di voltare pagina: nuove linee di indirizzo in materia urbanistica ed edilizia, in direzione opposta al salva-Milano
E’ di qualche giorno fa il comunicato stampa del Comune di Milano che definisce i nuovi obiettivi dell’amministrazione, dopo la bufera degli arresti e delle indagini della procura degli ultimi mesi sui procedimenti edilizi. Un passo avanti con il quale il Comune vuole assicurare una valutazione omogenea degli interventi urbanistici ed edilizi, in attesa dell’adozione della variante al Pgt, ma anche un passo avanti rispetto alla legge salva-Milano, ancora ferma in Parlamento, per la portata forse eccessivamente arbitraria con cui si è interpretato il concetto di ristrutturazione edilizia e sulla disciplina urbanistica.
Due strade diametralmente opposte, quella delle linee di indirizzo deliberate in giunta e quella del salva-Milano, che andremo ad approfondire in questo articolo.
IN SINTESI
Il Comune di Milano ha ritenuto necessario l’aggiornamento delle precedenti “linee di indirizzo per lo sviluppo delle attività amministrative in materia urbanistico-edilizia”, adottate con la deliberazione della Giunta comunale n. 199 del 23 febbraio 2024. Con la deliberazione della Giunta comunale n. 552 del 7 maggio 2025 (pubblicata dall’8 maggio scorso all’Albo Pretorio del Comune) sono state definite le ipotesi per poter procedere con titolo edilizio diretto, Permesso di Costruire Convenzionato o Piano Attuativo.
Con questa presa d’atto il Comune di Milano cristallizza e rende trasparenti i percorsi e le procedure di lavoro da attuarsi nei procedimenti edilizi, dopo le ricadute delle interpretazioni normative desumibili dai vari decreti dei GIP milanesi a partire dall’inizio del 2024.
La finalità del deliberato e delle linee di indirizzo vogliono garantire una prosecuzione coordinata e uniforme dell’attività istruttoria degli interventi edilizi, e in attesa dell’adozione della variante generale al Piano di Governo del Territorio che disciplinerà la materia e che si trova in fase di elaborazione; pertanto l’Amministrazione ha definito più specificatamente le condizioni per l’utilizzo delle varie modalità operative.
La delibera è stata dichiarata immediatamente eseguibile, al fine di consentire la tempestiva adozione dei conseguenti provvedimenti attuativi e l’espletamento delle attività necessarie ad attuare gli indirizzi formulati. Nelle premesse di tale delibera si fa riferimento alla delibera n. 199 del 23.2.2024 con cui la Giunta comunale ha approvato gli indirizzi per lo sviluppo delle attività amministrative in materia urbanistico-edilizia, sia con riferimento alle pratiche edilizie riguardanti lavori in corso o già ultimati, per le quali l’Amministrazione ha evidenza di indagini penali aperte, sia per gli interventi relativi a fattispecie analoghe a quelle oggetto dei procedimenti penali sopra citati, per i quali non è ancora stato rilasciato o comunque non si è formato il titolo edilizio, dando mandato al Direttore della Direzione Rigenerazione Urbana “di attuare gli indirizzi sopraindicati avvalendosi delle professionalità presenti all’interno dell’Amministrazione Comunale ed eventualmente anche di esperti esterni di riconosciuta qualificazione ed autorevolezza”.
Sono seguite le disposizione di servizio n. 3/2024 in cui la Direzione Rigenerazione urbana ha istituito un Gruppo di Lavoro e con disposizione di servizio n. 4/2024, ha fornito agli uffici della Direzione Rigenerazione Urbana e della Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE le “indicazioni al fine di orientare temporaneamente l’attività amministrativa sui procedimenti per i quali non è ancora stato rilasciato e/o comunque non si è ancora formato il titolo edilizio, sino a nuove indicazioni operative e interpretative desumibili da fonti legislative, giurisprudenziali o comunque istituzionali”.
I risultati della verifica su 48 procedimenti relativi a titoli non ancora rilasciati o efficaci
In data 1 aprile 2015, con disposizione di servizio 4/2025, a seguito delle intervenute modifiche degli incarichi dirigenziali, il Direttore della Direzione Rigenerazione Urbana ha aggiornato la composizione del suddetto gruppo di lavoro. Gli esiti di tale attività consultiva svolta dal neocostituito gruppo di lavoro e del susseguente sviluppo delle attività tecnica-amministrativa in materia urbanistico-edilizia conseguente all’applicazione dei criteri di cui alla disposizione di servizio 4/2024 ha portato i seguenti risultati:
- Il gruppo di lavoro si è riunito in 90 sedute
- Sono stati istruiti 48 procedimenti relativi a titoli non rilasciati/efficaci ai fini della verifica di coerenza con le indicazioni di cui alla disposizione di servizio 4/2024
- A febbraio 2025 sono state concluse l’istruttoria di 26 procedimenti relativi a titoli non ancora rilasciati e/o efficaci aventi ad oggetto interventi di:
- nuova costruzione
- e/o demolizione e ricostruzione
- e che prevedano la realizzazione di edifici con altezza superiore a 25 metri
- e/o con volumetria superiore a 3 mc/mq:
- per 7 di detti procedimenti il gruppo di lavoro ha confermato la possibilità di procedere con:
- permesso di costruire
- e/o permesso di costruire convenzionato
in ragione di verifica positiva in ordine alla presenza di urbanizzazioni primarie e secondarie nell’ambito urbano di riferimento e/o per l’assenza di nuovo carico insediativo;
- per 19 di detti procedimenti il gruppo di lavoro ha invece valutato la necessità di sottoposizione a Piano attuativo in ragione:
- dello scostamento rispetto alle norme morfologiche previste dal PGT (fattispecie ricorrente in 13 casi)
- e/o perché si tratta di interventi in ambiti poco edificati (fattispecie ricorrente in 5 casi)
- e/o perché la verifica in ordine alla presenza di urbanizzazioni primarie e secondarie nell’ambito urbano di riferimento ha dato esito negativo (fattispecie ricorrente in 2 casi);
- Sempre in attuazione della disposizione di servizio, l’Unità Oneri della Direzione specialistica attuazione diretta PGT e SUE sta procedendo a richiedere conguaglio fra la monetizzazione calcolata nelle SCIA art. 23 precedenti alla DGC 1512 del 16.12.2024 e i valori previsti dalla suddetta delibera.
Relazioni dei consulenti incaricati dal Comune
L’amministrazione comunale ha incaricato alcuni consulenti di verificare alcuni procedimenti in materia urbanistica ed edilizia oggetto di provvedimenti della Procura, al fine di:
- Redigere un parere in materia urbanistico – edilizia (Determina n. 4925/2024),
- Analizzare e verificare gli aspetti tecnico urbanistici (Determina n. 3029/2024),
- Analizzare e verificare gli aspetti economico finanziari (Determina n. 3031/2024).
Alla luce di tali analisi di verifica l’amministrazione attraverso la delibera sopra indicata ha ritenuto necessario procedere all’aggiornamento delle precedenti linee di indirizzo adottate con deliberazione 199 del 23 febbraio 2024, al fine di definire le ipotesi al ricorrere delle quali possa:
- procedersi tramite titolo edilizio
- permesso di costruire convenzionato
- o piano attuativo
Tutto ciò al fine di garantire, in via ordinaria e fino ad avvenuta efficacia della variante di PGT in redazione, la coordinata e uniforme prosecuzione dell’attività di istruttoria degli interventi edilizi urbanistici.
Piani attuativi e Permessi convenzionati
Quindi l’amministrazione comunale definisce delle linee di indirizzo esclusivamente per la realizzazione di edifici aventi le caratteristiche di cui all’art. 41 quinquies comma 6 della Legge 17 agosto 1942 n. 1150, che recita: “Nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25 non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planovolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa.”
Proprio in questi casi gli orientamenti comunali si indirizzano nel senso che gli interventi che consistono in eventuali scostamenti dalle indicazioni morfologiche previste dal PGT potrà essere valutata solo nell’ambito di procedimenti di pianificazione attuativa
Pertanto, la giunta indirizza gli uffici comunali, elencando quali sono le condizioni da verificare per le seguenti modalità attuative:
- Il ricorso al Piano Attuativo per gli interventi che prevedono il superamento dei 25 metri di altezza
- Il ricorso al Piano Attuativo per gli interventi che prevedono una densità fondiaria superiore ai 3 mc/mq, qualora siano in discostamento dalle norme morfologiche del PGT.
Inoltre ove la Superficie Territoriale sia superiore ai 20.000 mq dovrà essere reperita una dotazione in aree pari ad almeno il 50% della stessa ai sensi dell’art.13 del Piano delle Regole in combinato disposto con l’art. 11 del Piano dei Servizi.
Nel caso in cui gli interventi, anche se superiori ai 25 metri di altezza e/o ai 3mc/mq, siano in attuazione:
- delle norme morfologiche dei Nuclei di Antica Formazione (art. 19.3a delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del vigente PGT),
- o dei Tessuti urbani compatti a cortina all’interno di Ambiti contraddistinti da un Disegno urbano Riconoscibile (art. 21.2.a delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del vigente PGT ),
si potrà procedere con Permesso di Costruire Convenzionato ai sensi del combinato disposto:
- dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 e
- dell’art. 14 comma 1bis della L.R. 12/2005
Negli altri casi si potrà intervenire con titolo diretto.
Qualora, tuttavia, sia previsto un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, l’Amministrazione valuterà la modalità più idonea per il conferimento delle dotazioni territoriali dovute, e se le stesse debbano essere reperite secondo le seguenti modalità:
- mediante cessione di aree
- asservimento di aree
- o loro monetizzazione
In questi casi si procederà con permesso di Costruire Convenzionato ai sensi del punto precedente.
A questo proposito, l’art. 46 della LR 12/2005, prevede che il ricorso alla monetizzazione sia previsto solo “quando l’acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento”.
Tali risorse poi, dovranno essere destinate prioritariamente per la realizzazione o riqualificazione di opere pubbliche o di interesse pubblico negli isolati o negli ambiti urbani di riferimento con conseguenti benefici alla collettività della zona.
Riorganizzazione degli uffici e dei procedimenti connessi
Naturalmente queste modalità attuative previste nella delibera di indirizzo porteranno a generare un aumento considerevole del numero di Piani Attuativi da istruire da parte degli uffici comunali e, in parte, anche dei Permessi di Costruire Convenzionati. Quindi l’amministrazione non potendo intervenire sulle procedure che coinvolgono enti esterni cerca di correre ai ripari intervenendo sui procedimenti interni, riducendo in particolare i tempi normalmente richiesti per la fase di confronto con le altre Direzioni e Settori dell’Amministrazione nell’ambito dei procedimenti istruttori dei Piani Attuativi, definendo che i pareri richiesti nell’ambito dell’attività istruttoria di Piani Attuativi e Permessi di Costruire Convenzionati dovranno essere espressi dalle Aree comunali nell’ambito di Conferenze dei Servizi sincrone, ad opera dei direttori apicali delle Direzioni comunali interessate.
Tali conferenze di servizi, al fine di accelerare le istruttorie connesse alla presentazione dei piani e dei permessi, dovranno tenersi con cadenza periodica e con il coordinamento della Direzione Generale; inoltre nell’ambito delle sedute delle medesime Conferenze dovranno essere predisposti i relativi verbali di chiusura che riporteranno la sintesi dei pareri espressi in tale sede, da sottoscriversi da parte di tutti i presenti.
Queste procedure operative e gli indirizzi assegnati dalla Giunta comunale dovranno costituire la modalità ordinaria di richiesta e di espressione dei pareri interna ai settori dell’Amministrazione nei procedimenti istruttori dei Piani Attuativi e Permessi di Costruire convenzionati, propedeutica alla chiusura dell’istruttoria e all’eventuale approvazione in Giunta dei relativi atti (o in Consiglio quando richiesto dalla norma).
In chiosa alla deliberazione viene evidenziato che:
“ In relazione ai procedimenti che presentano caratteristiche analoghe a quelli interessati da provvedimenti della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano, con particolare riferimento ad interventi già conclusi, si rende necessario costituire un gruppo di lavoro sotto il coordinamento della:
- Direzione Rigenerazione Urbana e
- della Direzione Specialistica Attuazione diretta PGT e SUE,
Questo gruppo di lavoro potrà avvalersi di personale esterno all’Amministrazione, che conduca un’attività di supporto agli uffici tenuto anche conto delle relazioni tecniche predisposte dai consulenti incaricati dall’Amministrazione.
La delibera si conclude con la dichiarazione di immediata eseguibilità del provvedimento proprio al fine di consentire la tempestiva adozione dei correlati e conseguenti provvedimenti attuativi e l’espletamento di tutte le attività necessarie a dare attuazione agli indirizzi formulati.
Conclusioni
A questa rigidità si contrappone invece il salva-Milano inteso come “interpretazione autentica in materia urbanistica ed edilizia” che tra le linee di azione contempla in sintesi:
- L’ampliamento del concetto di Ristrutturazione edilizia, anche nel caso di interventi di totale o parziale demolizione e ricostruzione che portino alla realizzazione, all’interno del medesimo lotto, di organismi edilizi con sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche, funzionali e tipologiche anche integralmente differenti da quelli originari.
- La non obbligatorietà del Piano particolareggiato o di lottizzazione convenzionata nel caso di:
- costruzione di nuovi immobili su singoli lotti situati in ambiti edificati e urbanizzati, utilizzando la demoricostruzione;
- interventi su edifici esistenti in ambiti edificati e urbanizzati, anche se determinino la creazione di altezze e volumi eccedenti i limiti massimi previsti, a meno che non vi sia un interesse pubblico attuale e motivato a limitare tali interventi.
Una differenza abbastanza sostanziale. Da una parte l’estrema rigidità imposta dalle nuove linee di Indirizzo della delibera di giunta oggi esaminata che evidenziano il ruolo di protagonista del Comune nel processo decisionale imponendo confini e perimetri molto rigidi (dopo le indagini della procura e gli arresti susseguenti) e dall’altra il salva-Milano che invece svincola alcuni interventi privati dalla procedura amministrativa complessa da parte degli uffici e degli organi istituzionali comunali, allargando (e direi non poco) la maglia degli interventi ammessi.
Per chi volesse effettuare un utile raccordo e completo approfondimento sulla storia delle vicende amministrativa e giudiziaria del “caso Milano” potrà trovare spunto nei seguenti link:
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29.01.2025 – Gli standard urbanistici in Italia dal 1942 a oggi: storia e controstoria
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