Disciplina Edilizia e Urbanistica, con il salva-casa è divorzio all’italiana. Il caso dell’art. 36-bis e della sanatoria semplificata

La Disciplina Urbanistica: definizione e importanza

La disciplina urbanistica ha carattere complesso e multidisciplinare e riguarda la pianificazione, la gestione e la regolamentazione dell’uso del suolo e dello sviluppo urbano. Essa mira a creare ambienti urbani sostenibili, funzionali e armoniosi, tenendo conto delle esigenze sociali, economiche e ambientali. 

Può essere definita come l’insieme delle norme, delle tecniche e delle pratiche volte a pianificare e gestire l’uso del territorio e lo sviluppo delle aree urbane. Essa si occupa di stabilire le destinazioni d’uso del suolo, la distribuzione delle infrastrutture e dei servizi e la progettazione degli spazi pubblici e privati. L’obiettivo principale è garantire uno sviluppo equilibrato e sostenibile delle città, migliorando la qualità della vita dei cittadini e preservando l’ambiente.

Obiettivi della Disciplina Urbanistica

Gli obiettivi sono molteplici e variano a seconda del contesto e delle esigenze specifiche di ogni territorio. Tuttavia, alcuni obiettivi comuni includono:

1. Sostenibilità ambientale: promuovere l’uso efficiente delle risorse naturali e ridurre l’impatto ambientale delle attività umane.
2. Qualità della vita: migliorare la qualità della vita dei cittadini attraverso la creazione di spazi pubblici sicuri, accessibili e attraenti.
3. Equità sociale: garantire un’equa distribuzione delle risorse e delle opportunità, riducendo le disuguaglianze sociali e territoriali.
4. Efficienza economica: favorire lo sviluppo economico sostenibile e la creazione di posti di lavoro attraverso una pianificazione urbana efficace.
5. Resilienza: aumentare la capacità delle città di affrontare e superare le sfide e le crisi, come i cambiamenti climatici e le catastrofi naturali.

Strumenti della Disciplina Urbanistica

Per raggiungere i suoi obiettivi, la disciplina urbanistica utilizza una serie di strumenti e tecniche di pianificazione. Tra i principali strumenti troviamo:

1. Piano Regolatore Generale (PRG) o strumenti equipollenti oggi previsti dalle normative regionali: è lo strumento principale di pianificazione urbanistica a livello comunale. Definisce le destinazioni d’uso del suolo e le linee guida per lo sviluppo urbano.
2. Piani attuativi: sono strumenti di dettaglio che specificano le modalità di attuazione del PRG in aree specifiche del territorio.
3. Regolamenti urbanistici: stabiliscono le norme tecniche e procedurali per l’attuazione dei piani urbanistici.
4. Valutazione Ambientale Strategica (VAS): è un processo di valutazione degli impatti ambientali delle politiche, dei piani e dei programmi urbanistici.
5. Piani di Mobilità Urbana: pianificano e gestiscono il sistema di trasporti urbani per migliorare l’accessibilità e ridurre l’inquinamento.

Importanza della Disciplina Urbanistica

La disciplina urbanistica è fondamentale per garantire uno sviluppo urbano sostenibile e armonioso. Una pianificazione urbanistica efficace può contribuire a:

1. Ridurre l’impatto ambientale, attraverso la promozione di pratiche di sviluppo sostenibile e l’uso efficiente delle risorse naturali.
2. Migliorare la qualità della vita, creando spazi pubblici sicuri, accessibili e attraenti, e garantendo l’accesso a servizi essenziali come l’istruzione, la sanità e i trasporti.
3. Promuovere l’equità sociale, assicurando un’equa distribuzione delle risorse e delle opportunità, e riducendo le disuguaglianze sociali e territoriali.
4. Favorire lo sviluppo economico, attraverso la creazione di posti di lavoro e la promozione di attività economiche sostenibili.
5. Aumentare la resilienza delle città, preparando le città ad affrontare e superare le sfide e le crisi, come i cambiamenti climatici e le catastrofi naturali.

Conclusione

In sintesi, la disciplina urbanistica è essenziale per la gestione e lo sviluppo sostenibile delle aree urbane. Attraverso la pianificazione e la regolamentazione dell’uso del suolo, essa mira a creare città più sostenibili, funzionali e armoniose, migliorando la qualità della vita dei cittadini e preservando l’ambiente. Una corretta applicazione della disciplina urbanistica richiede una conoscenza approfondita delle normative e una collaborazione efficace tra le diverse autorità competenti.

La Disciplina Edilizia: Definizione e Importanza

La disciplina edilizia riguarda la regolamentazione delle attività di costruzione, ristrutturazione e demolizione degli edifici, assicurando che queste avvengano nel rispetto delle normative tecniche, igienico-sanitarie e di sicurezza. Può essere definita come l’insieme delle norme e delle pratiche che regolano le attività di costruzione, ristrutturazione e demolizione degli edifici. 

Essa stabilisce i requisiti tecnici, igienico-sanitari e di sicurezza che devono essere rispettati per garantire la qualità e la sicurezza delle costruzioni. La disciplina edilizia si occupa anche della tutela del patrimonio edilizio esistente e della prevenzione dei rischi legati alle attività edilizie.

Obiettivi della disciplina edilizia

Gli obiettivi sono molteplici e mirano a garantire la sicurezza, la qualità e la sostenibilità delle costruzioni. Tra i principali obiettivi troviamo:

1. Sicurezza strutturale: assicurare che gli edifici siano progettati e costruiti in modo da resistere ai carichi e alle sollecitazioni a cui saranno sottoposti durante la loro vita utile.
2. Salubrità e igiene: garantire che gli edifici siano progettati e costruiti in modo da offrire condizioni di salubrità e igiene adeguate per gli occupanti.
3. Efficienza energetica: promuovere l’uso di tecnologie e materiali che migliorino l’efficienza energetica degli edifici, riducendo i consumi e l’impatto ambientale.
4. Accessibilità: assicurare che gli edifici siano accessibili a tutte le persone, comprese quelle con disabilità, in conformità con le normative vigenti.
5. Tutela del patrimonio edilizio: proteggere e valorizzare il patrimonio edilizio esistente, preservando le caratteristiche storiche e culturali degli edifici.

Strumenti della disciplina edilizia

Per raggiungere i suoi obiettivi, la disciplina edilizia utilizza una serie di strumenti normativi e tecnici. Tra i principali strumenti troviamo:

1. Permesso di Costruire: è il provvedimento necessario per realizzare nuove costruzioni o interventi di ristrutturazione significativi. Viene rilasciato dal comune di competenza, previa verifica della conformità del progetto alle normative vigenti.
2. Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA): è una dichiarazione che consente di iniziare lavori edilizi senza attendere l’autorizzazione formale, purché siano rispettate tutte le normative vigenti. La SCIA deve essere presentata al comune di competenza.
3. Certificato di Agibilità: attesta che l’edificio è conforme alle norme di sicurezza, igiene e salubrità e può essere utilizzato. Veniva rilasciato dal comune di competenza dopo la verifica della conformità dell’edificio alle normative vigenti. Oggi è prevista una segnalazione di agibilità presentata al Comune dal professionista competente.
4. Regolamenti Edilizi: stabiliscono le norme tecniche e procedurali per la realizzazione delle opere edilizie. I regolamenti edilizi possono variare a livello comunale, regionale e nazionale. Oggi, peraltro, i regolamenti edilizi devono essere conformi al regolamento edilizio tipo.
5. Norme Tecniche per le Costruzioni (NTC): sono un insieme di norme tecniche che stabiliscono i requisiti minimi di sicurezza e qualità delle costruzioni. Le NTC sono aggiornate periodicamente per tenere conto delle evoluzioni tecnologiche e delle nuove conoscenze scientifiche.

Importanza della Disciplina Edilizia

La disciplina edilizia è fondamentale per garantire la sicurezza, la qualità e la sostenibilità delle costruzioni. Una corretta applicazione delle normative edilizie può contribuire a:

1. Prevenire incidenti e crolli, assicurando che gli edifici siano progettati e costruiti in modo sicuro, si riduce il rischio di incidenti e crolli che potrebbero mettere in pericolo la vita delle persone.
2. Migliorare la qualità della vita, garantendo che gli edifici siano salubri, igienici e confortevoli, si migliora la qualità della vita degli occupanti.
3. Ridurre l’Impatto Ambientale: promuovendo l’uso di tecnologie e materiali sostenibili, si riduce l’impatto ambientale delle costruzioni e si contribuisce alla lotta contro i cambiamenti climatici.
4. Valorizzare il Patrimonio Edilizio: proteggendo e valorizzando il patrimonio edilizio esistente, si preservano le caratteristiche storiche e culturali degli edifici, contribuendo alla conservazione della memoria storica e dell’identità culturale delle comunità.
5. Promuovere l’innovazione: favorendo l’adozione di nuove tecnologie e materiali, la disciplina edilizia contribuisce all’innovazione nel settore delle costruzioni, migliorando la qualità e l’efficienza delle opere edilizie.

Conclusione

In sintesi, la disciplina edilizia è essenziale per la gestione e lo sviluppo sostenibile delle costruzioni. Attraverso la regolamentazione delle attività edilizie, essa mira a garantire la sicurezza, la qualità e la sostenibilità degli edifici, migliorando la qualità della vita dei cittadini e preservando l’ambiente. Una corretta applicazione della disciplina edilizia richiede una conoscenza approfondita delle normative e una collaborazione efficace tra le diverse autorità competenti.

La separazione delle due discipline nel salva-casa

L’occasione della “separazione” delle due discipline nasce con l’introduzione dell’art. 36 bis nel testo unico dell’edilizia e con la creazione di una nuova categoria di sanatoria, detta “semplificata”, utilizzabile per superare il concetto della doppia conformità edilizia/urbanistica sia al momento della realizzazione della difformità, sia al momento della domanda, scindendo il sodalizio durato fino ad oggi, stabilendo che per il passato (momento di realizzazione dell’abuso) si deve guardare ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia, mentre per il presente (momento di presentazione di istanza di accertamento di conformità ex art 36 bis) si fa riferimento alla disciplina urbanistica.

Questo improvviso e inaspettato divorzio ha fatto emergere istantaneamente il problema di come definire esattamente i perimetri delle due discipline, che precedentemente erano fuse in un perfetto “matrimonio”. E’ necessario che vengano definiti i confini applicativi delle due materie, altrimenti destinati a  soggettive interpretazioni, foriere di conflitti tra le posizioni contrapposte degli attori coinvolti nel procedimento edilizio (amministrazione, proprietari, confinanti, tecnici incaricati, funzionari degli uffici comunali, etc.).  

Gli oltre ottomila comuni, delle più varie dimensioni (molti con meno di cinquemila abitanti senza strutture adeguate per comprendere definizioni così astratte e sfuggenti) si  troveranno ad affrontare ciò che il legislatore non si è curato di definire. E non sarà facile rintracciare con certezza l’ambito applicativo  della normativa urbanistica, da un lato, e di quella edilizia dall’altro.

Neanche nella relazione di accompagnamento si rinvengono spunti al riguardo.

Il legislatore ha abbandonato il tecnico comunale alla “soggettiva” definizione di un perimetro tra le due discipline, senza fornire indizi o elementi per intraprendere un percorso per la comprensione di cosa sia il  mondo dell’urbanistica e quale quello dell’edilizia.

E’ evidente che a seconda di dove si pone tale confine tra i due ambiti disciplinari, (una volta uniti e indistinti), si passa dal rigetto dell’istanza di sanatoria, al suo accoglimento.

Ma la “disciplina edilizia/urbanistica” corrisponde alla “normativa edilizia/urbanistica”? 

Al fine di dare una risposta alla domanda e consentire agli operatori tecnici di inquadrare il perimetro delle due discipline, si dovrebbe partire dalla considerazione che il legislatore del D.L. 69/24 sembra alludere al livello comunale, come fonte della regolazione, urbanistica ed edilizia, e non alla normativa di legge (ad esempio il Dm 1444/1968, il testo unico edilizia DPR 380/2001, etc).

Infatti, nel comma 1 dell’art. 36 bis, viene individuato l’aggettivo di “disciplina” e non di normativa (nozione che include necessariamente anche le leggi e i regolamenti statali e regionali).

Anche nella relazione di accompagnamento sembra farsi riferimento al livello locale.

Infatti, il legislatore, al fine di giustificare il riferimento alla disciplina urbanistica da utilizzarsi come parametro di conformità al momento della presentazione della domanda, indica che è quella “che meglio può rappresentare gli interessi attuali del territorio”. 

E quali sono questi interessi attuali del territorio? Sono quelli perseguiti ed espressi dalla pianificazione urbanistica comunale, anche se in recepimento della normativa di legge nazionale o regionale.

Se seguiamo questa ipotesi i tecnici incaricati e i funzionari comunali dovranno attestare le conformità asimmetriche di natura urbanistica ed edilizia verificando semplicemente:

      a) lo strumento urbanistico vigente al momento della domanda, legittimo o illegittimo che sia; 

      b) il regolamento edilizio vigente al momento della realizzazione dell’abuso.

Un altro esempio di criticità e di fluidità di interscambio nella frontiera tra le due “aree disciplinari” sono le distanze tra edifici e quelle dal confine. Sono inserite sia nel testo unico dell’edilizia, sia nel noto dm 1444/1968 che nel suo articolo più “famoso”, l’art. 9, detta in modo perentorio  quali sono le distanze tra edifici da rispettarsi, senza nessuna possibilità di deroga.

Quindi questi esempi rientrano nell’area urbanistica o edilizia dell’art.36 bis? Alla magistratura l’ardua sentenza.

Per non parlare dell’art. 3 comma 1 lettera d) e dell’art. 2 bis comma 1 ter TUE, che si occupano della ristrutturazione pesante e dell’edilizia ricostruttiva, individuate dal legislatore come vero strumento di attuazione di una “urbanistica” finalizzata al risparmio di consumo del suolo.

Dubbi sussistono in ordine all’inquadramento (nella urbanistica o nella edilizia?) dei parametri edilizi/urbanistici ora che il  regolamento edilizio tipo (RET) prevede la disciplina dei medesimi, tradizionalmente contenuta, invece, nelle norme tecniche di attuazione del PRG (NTA).

Il Regolamento Edilizio Tipo (RET) potrebbe indicarci la via maestra nell’individuazione della frontiera di confine tra la disciplina edilizia e urbanistica?

Il regolamento edilizio tipo adottato in sede di intesa Stato-Regioni-Comuni in data 20 ottobre 2016 nasce come strumento fondamentale per uniformare e semplificare le norme edilizie a livello nazionale, avendo come obiettivo primario la garanzia di una maggiore coerenza e trasparenza nelle procedure edilizie, facilitando cosi il lavoro di professionisti, cittadini e amministrazioni locali.

E allora perché non utilizzarlo al fine di trovare quelle certezze per “perimetrare”  i confini tra la disciplina edilizia e quella urbanistica?

Nell’allegato B della sezione c “Tutele e vincoli” troviamo un primo indizio utile per definire quali sono gli strumenti adattabili alla definizione di disciplina urbanistica.

In tale sezione vengono elencati tutti:

• gli strumenti pianificatori sovraordinati, territoriali, settoriali, di ogni livello, 
• i vincoli culturali, paesaggistici, idrogeologici, idraulici, 
• le aree naturali protette e siti natura 2000, via, vinca,
• i piani regolatori comunali, 

escludendo le norme sull’attività edilizia prevista dai regolamenti edilizi e le norme costruttive elencate, invece, nella sezione b) che reca questo titolo: «Requisiti e presupposti stabiliti dalla legislazione urbanistica e settoriale che devono essere osservati nell’attività edilizia»

Tra i requisiti e i presupposti indicati troviamo:

• limiti inderogabili di densità, altezza, distanza fra i fabbricati e dai confini, 
• i rispetti stradali, ferroviari, aereoportuali, cimiteriali, corsi d’acqua, depuratori, sorgenti e campi elettromagnetici, metanodotti, demanio, servitù militari, etc. etc.

In ordine ai “requisiti prescritti dalla disciplina edilizia” evidenziati come parametro  di conformità al momento della realizzazione della difformità nell’art. 36 bis comma 1 possiamo far riferimento a quanto elencato nel RET allegato B sezione D, «Normativa Tecnica», dove vengono elencate tutte le normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia ed in particolare: 

• i requisiti igienico-sanitari, 
• la sicurezza statica e normativa antisismica, 
• le opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica
• le barriere architettoniche, 
• la sicurezza degli impianti, prevenzione incendi e degli infortuni,
• la demolizione e rimozione amianto, 
• il contenimento del consumo energetico,
• l’isolamento acustico, 
• gli scarichi, illuminazione, etc. etc.

Scontata invece l’inclusione nella “disciplina edilizia” di tutte le norme regolamentari di qualsiasi genere aventi incidenza sulla stessa, in vigore al momento della realizzazione delle difformità.

Resta il dubbio, di estrema rilevanza al fine dell’applicazione differenziata della doppia disciplina, se le definizioni e i parametri urbanistici, inseriti ante 2016 nelle NTA dei PRG, possano rientrare o meno all’interno della disciplina urbanistica o edilizia, posto che  dal 2016 il legislatore ha inteso inserire le 42 definizioni uniformi  non più all’interno delle NTA ma come allegato A) del RET. 

Il confine tra le varie discipline resta molto labile e non ben delimitato, con rischio di sconfinamenti e interazioni reciproche.

Sarebbe stato necessario che il legislatore avesse chiarito tali confini applicativi. Attendiamo…