La revisione prezzi ordinaria e straordinaria spiegata dal MIT: una utile check list operativa

Sebbene il MIT le abbia solo annunciate sul suo sito (peraltro con un messaggio laconico) e incomprensibilmente non ancora pubblicate in via ufficiale, le sue linee guida “per regole più chiare su revisione prezzi in servizi e forniture” stanno di fatto circolando capillarmente sotto forma di bozza accreditata, suscitando discussioni e interesse. Si tratta, infatti, di un documento che, lungi dall’illustrare e chiarire il meccanismo revisionale complessivamente previsto dal Codice, si concentra precipuamente su una distinzione introdotta dal Decreto Correttivo (Dlgs. 209/2024), ma finora poco analizzata o passata quasi inosservata, quella cioè tra revisione straordinaria e revisione ordinaria. Contrariamente a quanto si potrebbe istintivamente pensare, la revisione ordinaria non è quella del comma 2, lettera b), dell’articolo 60 (ossia, la pluricommentata variazione superiore al 5% con riconoscimento dell’80% dell’eccedenza), ma è quella introdotta dal comma 2-bis dell’articolo 60, che parla appunto di “meccanismi ordinari”. Due tipologie di revisione che però non sono alternative tra loro, ma anzi sono dichiaratamente complementari.

Con questa istruzione, pertanto, vogliamo offrire una lettura spiegata del documento MIT che delinea un vero e proprio percorso per le stazioni appaltanti, dalla programmazione fino all’esecuzione del contratto, e supporta gli stessi operatori economici per una partecipazione consapevole.

Qual è l’esatta linea di demarcazione tra la revisione prezzi ordinaria e quella straordinaria?

Come chiarito dalle Linee guida del MIT, ordinaria non significa standard o principale rispetto a straordinaria, che a sua volta non vuol dire facoltativa o accessoria. I due meccanismi, infatti, non sono alternativi o in conflitto tra loro, ma sono due strumenti complementari, progettati per operare su piani completamente diversi della vita di un contratto di durata.

La differenza fondamentale sta nella natura dell’evento economico che i due meccanismi sono chiamati a governare e riequilibrare in nome del principio sancito dall’articolo 9 del Codice.

La revisione ordinaria (articolo 60, comma 2-bis), infatti, serve a governare l’impatto del mero decorso del tempo e le variazioni connesse al prevedibile andamento del mercato e dell’inflazione. Per questo è ordinaria, perché reagisce alle fluttuazioni tendenziali e fisiologiche dei costi che le parti decidono di regolare convenzionalmente nel contratto attraverso indici inflattivi programmatici (come gli indici settoriali ISTAT o ATECO).

Diversamente, la revisione straordinaria (articolo 60, comma 2, lett. b) entra in gioco per fronteggiare scostamenti anomali, imprevedibili e di carattere eccezionale, che vanno oltre le normali fluttuazioni del mercato (si pensi, ad esempio, al presente contesto geopolitico). In quanto tale, tale revisione è rigidamente predeterminata dalla legge, per la quale – come sappiamo – scatta automaticamente quando la variazione del costo complessivo supera la soglia critica del 5%, e opera riconoscendo all’operatore economico l’80% del valore eccedente tale soglia.

 

Cosa significa che sono complementari tra loro?

Il concetto di complementarietà viene chiarito bene dalle Linee guida del MIT, laddove il comma 2-bis non lo dichiara esplicitamente ma lo lascia intendere con un giro di parole di non immediata comprensione.

Secondo le Linee guida, infatti, complementarietà significa che i due sistemi coesistono per assicurare un equilibrio dinamico del contratto, proteggendo l’operatore economico senza annullare il fisiologico rischio d’impresa e, soprattutto, senza duplicare gli importi riconosciuti per effetto delle revisioni.

Il comma 2-bis, infatti, stabilisce che gli incrementi di prezzo che l’operatore economico ha già ricevuto in via ordinaria (grazie alle clausole di indicizzazione contrattuale) non vengono considerati nel calcolo della variazione dei costi necessaria per far scattare la revisione straordinaria.

Volendo fare un esempio pratico, immaginiamo un appalto di servizi di pulizia della durata di 3 anni, dove: 

• al termine del primo anno, l’indice inflattivo programmato (ad esempio, indice retribuzioni orarie ATECO di settore) registra un aumento fisiologico dei costi del 2% con conseguente applicazione della clausola di revisione ordinaria e adeguamento del prezzo del contratto di quel 2%;
• all’improvviso, nel corso del secondo anno, si verifica una crisi internazionale che fa impennare i costi dei detergenti e/o dei macchinari del 6% complessivo rispetto al prezzo iniziale.

Come procedere?

Per capire se l’operatore economico ha diritto anche alla revisione straordinaria, la stazione appaltante deve calcolare la variazione reale al netto di quanto già concesso. Quindi, poiché l’operatore economico ha già beneficiato di un incremento ordinario del 2%, quel 2% viene scomputato dal calcolo. Pertanto, la variazione residua considerata ai fini del comma 2 è del 4% (6% di aumento totale meno il 2% già riconosciuto). Dato che il 4% non supera la soglia di sbarramento del 5% prevista per la revisione straordinaria, quest’ultima non si attiva 

Laddove, invece, l’aumento totale fosse stato dell’8%, la variazione residua sarebbe stata del 6% (8% – 2%), superando così la soglia del 5% con attivazione automatica della revisione straordinaria, riconoscendo all’impresa l’80% del valore eccedente quel 5%.

 

La revisione ordinaria è facoltativa o obbligatoria?

Sebbene la formulazione legislativa definisca la revisione ordinaria come una facoltà (comma 2-bis, “Per gli appalti di servizi e forniture, resta ferma la facoltà di inserire …”), le Linee guida chiariscono che per i contratti di durata questa scelta costituisce una best practice fortemente raccomandata per evitare che le gare vadano deserte e per garantire offerte sostenibili. 

A tal fine, l’azione della stazione appaltante si deve articolare fin da subito in precisi passaggi procedurali. 

In fase di programmazione e progettazione, l’amministrazione deve analizzare l’andamento tendenziale dei costi del settore oggetto dell’appalto e quantificare gli oneri contrattuali prevedendo un sistema variabile nel tempo. 

Successivamente, nella fase di affidamento, i documenti iniziali di gara devono contenere clausole chiare, precise e inequivoche che preannuncino l’integrazione nel futuro contratto con meccanismi di indicizzazione ai sensi dell’articolo 60, comma 2-bis. 

In questa medesima sede iniziale, l’amministrazione ha l’obbligo di accantonare nel quadro economico le somme necessarie a coprire i potenziali adeguamenti e deve indicare se intende fare riferimento agli indici standard dell’Allegato II.2bis o se intende discostarsene, fornendo in quest’ultimo caso una specifica e approfondita motivazione. 

 

In che modo le parti definiscono operativamente l’indice inflattivo di riferimento?

Mentre per la revisione straordinaria è lo stesso legislatore che, in base al CPV dei contratti, individua l’indice ISTAT da applicare tra quelli elencati nell’Allegato II.2-bis, per la revisione ordinaria il Codice parla di un “indice inflattivo convenzionalmente individuato tra le parti”.

Quindi, non esiste un indice unico per tutto, ma la scelta dipende dal tipo di appalto. Le Linee guida spiegano, ad esempio, che:

• per i servizi dove la spesa principale è lo stipendio dei lavoratori (come pulizie, vigilanza, sanificazione e servizi sociali), si usa direttamente l’indice delle retribuzioni contrattuali orarie dello specifico settore ATECO. Se aumentano i contratti collettivi nazionali, aumenta il prezzo dell’appalto;
• per i servizi complessi dove le spese sono miste (come la ristorazione collettiva, il lavanolo o la sterilizzazione), si usa un indice composto, cioè una media ponderata delle varie voci di costo.

Una volta scelto l’indice, il contratto deve stabilire le regole temporali per l’esecuzione.

Il calcolo delle variazioni parte sempre dal mese in cui è scaduto il termine massimo per aggiudicare la gara. 

La verifica dell’inflazione va fatta con cadenza almeno annuale, preferibilmente allineandosi al momento in cui l’ISTAT pubblica i nuovi dati. 

Infine, l’ultimo passaggio riguarda il pagamento e la tutela della filiera. 

La legge stabilisce che l’appaltatore principale non può tenere per sé tutto l’adeguamento ricevuto, ma ha l’obbligo giuridico di girarlo ai suoi subappaltatori in proporzione al lavoro che essi hanno svolto. 

Per controllare che questo avvenga davvero, la stazione appaltante deve chiedere le prove scritte dell’avvenuto pagamento prima di pagare le fatture successive o il saldo finale all’impresa principale. Se l’impresa non dimostra di aver pagato i subappaltatori, l’amministrazione blocca i soldi o risolve il contratto per grave inadempimento 

Dal punto di vista delle casse pubbliche, questi aumenti vengono pagati usando in ordine di priorità i fondi per imprevisti del quadro economico (fino al 50%), i risparmi derivanti dai ribassi d’asta o i residui di altri appalti già conclusi.

 

Quindi in sintesi come deve comportarsi la stazione appaltante?

In sintesi, per dare corretta attuazione alle norme del Codice e secondo le indicazioni e i chiarimenti delle Linee guida del MIT, la stazione appaltante deve adottare un comportamento strutturato come una vera e propria check-list operativa, che attraversa l’intero ciclo di vita dell’appalto, dalla programmazione all’esecuzione, nel seguente modo: 

1. programmazione e progettazione:

• deve verificare preventivamente l’andamento tendenziale dei costi del settore nelle annualità di riferimento;
• deve quantificare gli oneri dell’appalto su base variabile nel tempo, evitando valutazioni fisse che rischierebbero di far andare la gara deserta;
• deve provvedere all’accantonamento preventivo delle somme necessarie nel quadro economico e finanziario, sapendo di poter attingere (in ordine di priorità) alle risorse per imprevisti nel limite del 50%, ai ribassi d’asta non vincolati e alle economie di altri interventi ultimati e collaudati;

2. affidamento:

• deve inserire nei bandi o negli avvisi di gara clausole chiare, precise e inequivoche che specifichino che il contratto sarà supportato sia dalla revisione straordinaria automatica ex lege, sia dai meccanismi di indicizzazione ordinaria;
• deve chiarire fin da subito che le modalità operative (dies a quo, frequenza dei controlli) sono conformi all’Allegato II.2-bis del Codice;
• deve fare riferimento agli indici ISTAT/CPV indicati nell’Allegato; qualora ritenga di doversene discostare a causa della natura specifica delle prestazioni, ha l’obbligo di inserire nei documenti di gara una puntuale e adeguata motivazione;
• deve specificare nei documenti di gara che l’adeguamento dei prezzi si applicherà anche ai rapporti di subappalto; 

3. stipula del contratto:

• deve formalizzare insieme all’operatore economico l’indice (o il sistema ponderato di indici composti) da applicare (es. costi della manodopera ATECO per i servizi ad alta intensità, o indici misti come NIC e catering per la ristorazione collettiva);
• deve inserire il dies a quo (mese di scadenza del termine massimo per l’aggiudicazione), la periodicità del controllo (almeno annuale) e il divieto di computo incrociato per evitare che la revisione ordinaria venga conteggiata ai fini della soglia del 5% di quella straordinaria, con conseguente duplicazione dell’incremento di prezzo; 

4. esecuzione:

• deve attivare d’ufficio (automaticamente, anche senza istanza di parte) la revisione straordinaria al verificarsi di scostamenti superiori al 5%;
• deve vigilare affinché l’appaltatore trasferisca gli adeguamenti ai subappaltatori in proporzione alle prestazioni eseguite;
• deve pubblicare i criteri e i meccanismi adottati per il calcolo delle revisioni concesse per garantire la piena tracciabilità delle operazioni.