Zagarese (Consorzio Integra): “Non possiamo depotenziare il project financing a iniziativa privata, le nostre idee per premiare le buone proposte anche senza diritto di prelazione”

Dopo la sentenza della Corte di Giustizia del 5 febbraio che ha cancellato il diritto di prelazione, il governo sta lavorando a una riforma che, stando alle indiscrezioni, punterebbe molto su incentivi e premi per chi presenta proposte, non necessariamente solo a quella che sarà la proposta prescelta dall’amministrazione per essere messa in gara ma anche a tutte le proposte che, in una fase preliminare che potrebbe coincidere con il dialogo competitivo, dovessero concorrere a formare quella prescelta alla fine del percorso (si veda anche l’articolo di DIAC dell’8 aprile 2026). Su questi aspetti accetta di rispondere alle domande di DIAC, Adriana Zagarese, presidente del consiglio di gestione del Consorzio Integra, che ha predisposto alcune sue proposte di riforma.

Presidente Zagarese, quali sono i punti fermi da cui avvierebbe la riforma del PPP?

Chiariamo subito che stiamo parlando della riforma del project financing ad iniziativa privata, che, dopo l’eliminazione del diritto di prelazione, non va assolutamente depotenziato. Ritengo che la riforma dovrebbe muovere da alcuni principi irrinunciabili, nel tentativo di bilanciare i diversi interessi in gioco. Il primo principio da tutelare, perché rischia di soccombere dopo l’eliminazione del diritto di prelazione, è l’interesse pubblico all’acquisizione di idee, iniziative e risorse private per realizzare progetti strategici, in particolare quelli di rilevanza sociale, ambientale, tecnologica e quelli capaci di innescare processi di innovazione e di attenzione alla crescita sostenibile. Se questo è un obiettivo prioritario, occorre, conseguentemente, incentivare gli operatori economici a sostenere i costi e i rischi connessi alla elaborazione di proposte di interventi da realizzare in PPP e proteggere il know-how dell’iniziativa privata come forma di proprietà intellettuale meritevole di tutela autonoma. Infine, nel rispetto dei principi della direttiva Ue 2014/23 e della sentenza della Corte di Giustizia europea del 5 febbraio scorso, bisogna garantire la trasparenza e l’effettiva concorrenza, che traduco come possibilità per l’Amministrazione di acquisire il migliore contratto possibile.

C’è anche un tema di semplificazioni rispetto alla procedura attuale, che era stata molto complicata proprio per salvare il diritto di prelazione in sede Ue. Ha ancora senso mantenere la procedura a doppia gara, quella per individuare il promotore e quella per individuare il concessionario?

No, diventa una complicazione procedurale che a mio avviso non ha più alcun senso. L’ANCI propone il ritorno allo schema procedurale dell’art. 37quater della legge 109/1994 (Merloni-ter). Questa soluzione avrebbe il pregio di essere già scritta e testata, e di aver generato infrastrutture strategiche di grande innovatività ed utilità sociale, come la nuova Linea 5 della metropolitana di Milano. Tuttavia, la norma dovrebbe essere in ogni caso modificata per recepire elementi, condizioni e presupposti del sistema premiale di cui dicevo e imporre un’adeguata pubblicità in ordine ai vari diritti spettanti al promotore. Noi, però, abbiamo messo a punto un’ipotesi alternativa.

Qual è? Come funzionerebbe?

Il proponente, che non avrebbe in questa fase l’obbligo di possedere i requisiti per l’esecuzione dell’opera o del servizio, come è previsto dalla normativa vigente, presenta una proposta corredata da uno studio di fattibilità, una bozza di convenzione, un Piano economico-finanziario, un piano di gestione più elementi da porre alla base dell’equilibrio-economico finanziario. Entro trenta giorni, l’amministrazione valuta la proposta e, se la ritiene corrispondente al pubblico interesse, richiede al proponente di sviluppare lo studio o il progetto preliminare e di apportare eventuali modifiche o revisioni funzionali alla dichiarazione di pubblico interesse, accordando un termine per la presentazione dei nuovi documenti. Se il proponente accetta, a questo punto deve dotarsi di tutti i necessari requisiti richiesti per l’esecuzione dell’opera e del servizio, come previsto dalla normativa vigente, e presentare la proposta modificata, che, se rispondente alle richieste, la PA dichiara di pubblico interesse nei successivi trenta giorni, nominandolo “promotore”. Entro i trenta giorni successivi, la proposta viene posta a base di gara per l’affidamento della concessione mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Una volta scelta la proposta e il promotore, che accade? C’è anche il tema della bancabilità della proposta.

Nel bando di gara la PA individua, tra i criteri di valutazione, anche l’idoneità dei mezzi di prova relativi alla copertura economico-finanziaria degli investimenti a carico del privato che attestino l’effettiva finanziabilità del progetto, e dispone nel dettaglio sul sistema premiale, sulle somme dovute al Promotore, ecc., sopra indicati. Qualora lo studio di fattibilità, la proposta e l’intervento che ne costituiscono l’oggetto risultino caratterizzati da particolari profili di complessità per la valutazione della PA, dal punto di vista progettuale, tecnologico, dell’innovazione, ecc., posto che i termini di cui sopra potranno essere prorogati, la PA potrà valutare l’opportunità di avviare, sulla base della proposta ricevuta, una procedura di dialogo competitivo direttamente finalizzata all’affidamento della concessione. In questi casi, la proposta, come valutata di pubblico interesse a seguito dell’accettazione del promotore, viene posta alla base del dialogo competitivo indetto dal committente con apposito avviso che disciplini il funzionamento della procedura. A questo proposito si potrebbe prevedere un ulteriore o diverso meccanismo di premialità progressivo.

Che significa? Il meccanismo di premialità è, a detta di molti, l’aspetto decisivo nel nuovo regime per raggiungere gli obiettivi di cui anche lei parlava.

Proprio per dargli questa centralità si potrebbe immaginare un sistema premiale che avanza per step nel corso del dialogo competitivo, risultando rapportato allo sviluppo della migliore offerta e riconosciuto a favore di chi vi apporta elementi aggiuntivi e concorre quindi a costruire questa migliore offerta. Il premio o i premi, in altre parole, sarebbero posti a carico delle imprese che avanzano agli step successivi, procedendo nell’adeguamento della propria proposta, ma utilizzando idee e soluzioni presentate anche dagli altri concorrenti.

Si sta prendendo la strada, in effetti, o almeno così sembra, di strutturare un meccanismo di riconoscimenti in grado di incentivare e sostenere l’iniziativa privata. Indipendentemente dalla procedura adottata per l’affidamento della concessione. DIAC ha parlato di separazione del mercato della proposta dal mercato della realizzazione, anche se qui giocheranno un ruolo decisivo i requisiti chiesti a chi presenta proposta e anche il momento in cui scatterà questo obbligo. Nella vostra proposta da quali elementi sarebbe composto il sistema di incentivi alla presentazione e alla successiva elaborazione/affinamento della proposta?

Già l’articolo 74, comma 3, del codice degli appalti consente espressamente alle stazioni appaltanti di prevedere nel bando di gara premi o pagamenti per i partecipanti al dialogo competitivo. La norma è “aperta”, con ampi margini di discrezionalità per la PA riguardo alla tipologia, alle modalità, alle condizioni del premio o del pagamento: l’uso della parola “premi”, accanto a “pagamenti” indica che le utilità possono essere anche diverse da somme di denaro. Questo strumento sarebbe funzionalmente destinato a compensare sia il costo che gli operatori sostengono nella fase di co-progettazione (“pagamenti”) sia il valore dell’attività da loro prestata a beneficio della PA (“premi”). Può essere trasferito nella nuova disciplina del project financing ad iniziativa privata. Per altro si presta a essere inserito anche nelle procedure in corso, nelle quali la PA, in autotutela, dovrebbe modificare la lex specialis di gara, eliminando il diritto di prelazione e valorizzando in questo altro modo l’apporto del promotore.

Ma la logica di questo sistema di premi e pagamenti, a suo modo di vedere, è compatibile con il diritto UE e con i paletti posti dalla sentenza della Corte di giustizia?

Sono convinta che lo sia. Il premio o il pagamento, da prevedere in modo specifico nel disciplinare di gara, compensano ex ante un investimento intellettuale, di ricerca, know how ecc., volto alla soddisfazione di interessi pubblici, senza alterare la graduatoria di gara ex post, a prescindere dagli esiti della gara stessa. L’ANCI ha espressamente richiamato questa analogia nella propria nota di marzo 2026.​

Entriamo più nel dettaglio di questo sistema a più livelli di premi e incentivi alla proposta che dovrebbe essere il cuore di questo nuovo modello di project financing. Come potrebbe essere strutturato?

In effetti potremmo avere un’articolazione di riconoscimenti, pagamenti, premi. Anzitutto sarebbe necessario un riconoscimento espresso della paternità della proposta generativa in capo al promotore, per il solo valore in sé generato dall’iniziativa privata, anche in termini di contributo alla programmazione delle opere pubbliche. Ciò stimolerebbe gli operatori economici a formulare proposte per legare il loro nome a un’opera o a un servizio di interesse pubblico, se non altro per il ritorno d’immagine. Si potrebbe anche valutare, a mio avviso, la configurabilità del ruolo del promotore quale “sponsor” del progetto.

In secondo luogo, si dovrebbe prevedere il pagamento diretto di una somma di denaro al promotore la cui proposta sia stata dichiarata di pubblico interesse e posta a base di gara. Il premio verrebbe pagato dalla PA oppure posto a carico dell’aggiudicatario – analogamente al rimborso delle spese già vigente – se previsto nella lex specialis di gara. Se posto a carico della PA, il premio “secco” potrebbe variare nella sua entità a seconda delle qualità e delle finalità della proposta, secondo criteri predeterminati per legge; oppure il suo riconoscimento potrebbe essere  condizionato a particolari elementi o contenuti della proposta, in termini di rispondenza alle finalità strategiche dell’Amministrazione concedente, o dello Stato membro o dell’Unione Europea. Solo per fare degli esempi, il progetto potrebbe concorrere al conseguimento dell’indipendenza energetica o tecnologica nazionale o europea, o contribuire alla gestione dell’emergenza sanitaria o abitativa, ovvero allo sviluppo di aree interessate da crisi industriali, demografiche.

In terzo luogo, potrebbe esserci un eventuale incentivo di natura fiscale: la somma di cui sopra non andrebbe a concorrere alla formazione del reddito nell’esercizio relativo al periodo di imposta in cui viene riconosciuta in favore del promotore.

Ci si potrebbe spingere fino a riconoscere al promotore un punteggio premiale in fase di gara?

Al promotore la cui proposta sia stata dichiarata di interesse pubblico potrebbe anche essere riconosciuto un punteggio premiale “up-front”, come “bonus point” di partenza. Immagino da 1 a 5 punti, a seconda delle qualità e finalità del progetto, del suo carattere innovativo o del suo valore sociale, in base a presupposti da determinarsi per legge, in analogia alle condizioni che danno diritto al premio. Inoltre, intendo oltre al “bonus”, il punteggio additivo potrebbe essere riconosciuto all’esito della valutazione complessiva delle offerte: il promotore la cui proposta sia stata dichiarata di interesse pubblico e la cui offerta tecnica e organizzativa abbia raggiunto almeno 51 punti su 100 riservati alla valutazione qualitativa, avrebbe diritto ad ottenere una maggiorazione di un certo numero di punti percentuali rispetto al punteggio risultante dall’applicazione dei criteri di aggiudicazione del bando. Anche qui, indicativamente, potremmo immaginare tra il 5% e il 20%, a seconda del numero e del livello delle modifiche apportate alla proposta messa in gara, o del valore intrinseco, più o meno elevato, della proposta iniziale in termini di innovatività, valore sociale. Questo è il “sistema coreano”.

In aderenza alle indicazioni della CGUE, non si altera né il contenuto dell’offerta né l’esito della gara dopo la formazione della graduatoria: si introduce invece un parametro valutativo aggiuntivo, che gli altri concorrenti possono vincere offrendo una soluzione qualitativamente e/o economicamente superiore. Ciò costituirebbe uno stimolo alla presentazione di offerte competitive capaci di superare il promotore. Questo è il “modello cileno”.

Già oggi è previsto un rimborso delle spese di predisposizione della proposta. Potrebbe essere rafforzato nella logica di cui stiamo parlando?

Sì, il rimborso delle spese di predisposizione della proposta, confermato come compatibile con il diritto UE, dovrebbe essere rafforzato. Si può fare su due versanti. Anzitutto, la percentuale di riferimento ai fini della determinazione dei costi riconosciuti al promotore non aggiudicatario andrebbe ricompresa in una forbice percentuale compresa tra 3 e 5 in rapporto al valore dell’investimento; nelle spese di predisposizione della proposta dovrebbero essere espressamente inseriti anche i costi di struttura interna, eventualmente da quantificarsi in una percentuale forfettaria sul valore del progetto,  i costi di elaborazione del PEF asseverato e degli ulteriori elaborati tecnici richiesti dal nuovo articolo 193, inclusi i miglioramenti apportati nelle fasi successive alla presentazione della proposta. Inoltre, dovrebbe essere garantita in modo più esplicito e puntuale la tutela della proprietà intellettuale. In questo senso, la legge di riforma dell’articolo 193 dovrebbe specificare che il progetto di fattibilità, il PEF e gli altri documenti della proposta sono da ritenersi compresi nell’elenco delle opere dell’ingegno tutelate dal diritto d’autore di cui all’articolo 2 della legge 633/1941.  In ogni caso, tutti gli elaborati del promotore non aggiudicatario potrebbero essere utilizzati dalla PA o dall’aggiudicatario solo previo versamento di un “equo compenso”, determinato da un terzo valutatore indipendente; tale valutazione dovrebbe corredare ab initio la proposta, fermo restando che la PA, in sede di prima valutazione della proposta, dovrebbe verificarne la congruità ed eventualmente potrebbe negoziarne la riduzione, trattandosi di diritti disponibili (la riduzione o l’azzeramento dell’equo compenso potrebbero essere bilanciati dal riconoscimento di un punteggio aggiuntivo in fase di gara). Si darebbe così applicazione al principio fondamentale di cui all’articolo 8, comma 2, del codice appalti, secondo cui le prestazioni d’opera intellettuale rese a favore della PA non possono essere gratuite, e deve essere comunque garantito un compenso proporzionato alla quantità e qualità del lavoro svolto, salvi casi eccezionali adeguatamente motivati.