Urgenza e indifferibilità della riforma del TU edilizia. Finalmente il MIT riprende il percorso di riordino, 20 temi prioritari

Si è trattato in prevalenza di modifiche puntuali alla disciplina, finalizzate alla liberalizzazione di talune fattispecie di intervento e all’introduzione di snellimenti procedimentali, che nel loro complesso hanno prodotto effetti tutt’altro che trascurabili, incidendo su molti princìpi cardine della disciplina.

Si è trattato in genere di provvedimenti di urgenza, finalizzati per lo più a stimolare l’iniziativa imprenditoriale nel settore dell’edilizia, duramente colpito dalla pesantissima crisi economica degli ultimi anni.

Le recenti riforme emergenziali hanno peraltro destabilizzato l’impianto complessivo della disciplina dell’edilizia, determinando notevoli problematiche interpretative ed applicative e rendendo ormai improcrastinabile l’esigenza di procedere ad un riordino ed aggiornamento complessivo ed organico di tutto il complesso delle disposizioni che regolano l’attività edilizia, non solo in funzione di una più efficace azione amministrativa, ma anche e soprattutto al fine di supportare i processi di pianificazione e gli investimenti prioritariamente orientati alla rigenerazione urbana e al contenimento del consumo di suolo.

È necessario inoltre che il riordino della disciplina affronti il tema del coordinamento con altre discipline strettamente correlate come, ad esempio, il codice dei beni culturali e del paesaggio, le norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Urgente e indifferibile  risulta essere la  riforma organica e complessiva del Testo Unico dell’Edilizia.

Sono passati 24 anni dall’approvazione del Testo unico dell’edilizia, il decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001, e 21 da quando lo stesso è entrato ufficialmente in vigore (il 30 giugno 2003, con due anni di ritardo rispetto alla emanazione).

Le novità introdotte da un codice che raggruppava, (per la prima volta in Italia), un corpus variegato di norme attinenti al mondo dell’edilizia e delle costruzioni, hanno avuto bisogno di una fase di sedimentazione.

Prima di questo raccordo le norme di settore, si muovevano su binari distinti incrociandosi e integrandosi. Nel 2001 (finalmente direi…), dopo una lunga attesa, si raggiungeva l’auspicato coordinamento del settore delle costruzioni.

Dopo il primo periodo di relativa calma ha fatto seguito,  a partire dal 2010, una schizofrenica e isterica proliferazione di norme, dirette a sostituire, integrare, abrogare le disposizioni del codice originale.

Trattandosi in genere di provvedimenti di urgenza, aventi lo scopo di stimolare la ripresa del settore dell’edilizia,  le recenti riforme emergenziali hanno per molti aspetti inciso significativamente sull’impianto normativo originario, creando problemi interpretativi e applicativi.

Tale disorganica evoluzione ha portato a compromettere la struttura originaria e ben strutturata del Testo unico, generando a volte, confusione e incertezza sul  quadro normativo moltiplicando il contenzioso (vedasi il caso Milano): 26.11.2024 – Milano capitale delle costruzioni in Italia: storia e cronistoria del “caso Milano”

Liberalizzazioni sociali, semplificazioni procedimentali, bonus e superbonus fiscali, oltre ai vari decreti emergenziali, hanno compromesso (paradossalmente) negli ultimi anni il già “labile” equilibrio esistente, destabilizzando definitivamente la struttura complessiva della disciplina edilizia, che il legislatore aveva provveduto a “costruire” nel 2001.

I funzionari tecnici comunali, insieme ai professionisti di settore (i primi ad essere deputati ad applicare tali norme), hanno incontrato notevoli difficoltà nella  corretta applicazione, peraltro senza l’ausilio di raccordi con la legislazione regionale.

Per tali ragioni è fondamentale e imprescindibile necessario riformulare una nuova disciplina organica e strutturale, al fine di superare i nodi critici generati da tali sovrapposizioni degli ultimi anni, ed è necessario far chiarezza di tutte le procedure edilizie che interessano, oggi più che mai (in questo momento di bonus  fiscali e sanatorie) tutti noi cittadini italiani.

La riforma deve essere affrontata con la partecipazione e la collaborazione di tutte le categorie professionali interessate, senza utilizzare la logica dell’emergenza, che ha partorito una normativa come il “Salva Casa”, non scevra di incertezze e criticità, anche ipotizzando un adeguamento omogeneo delle normative regionali al fine di evitare differenti applicazioni e interpretazioni nei territori.

2. Dal Testo unico dell’edilizia alla Disciplina delle costruzioni. Cronistoria di un revisionismo

Come anticipato in premessa, la pubblicazione del Salva Casa è certamente riuscita a rallentare quel processo di innovazione che nel lontano 2020 aveva condotto alla formulazione di una prima bozza di quella che doveva essere la nuova “Disciplina delle costruzioni”.

Ripercorriamo la cronistoria del tentativo di revisionismo di questi anni. Si ricordano le seguenti date:

• nel 2018 si era costituito il primo tavolo di lavoro composto da Ministeri, Regioni e Professioni Tecniche, con l’intenzione di dar vita ad uno strumento normativo certo.
• il 23 gennaio 2020 è stato presentato al Senato il disegno di legge n. 1679 recante “Delega al Governo per il riordino delle disposizioni legislative in materia di costruzioni”;
• a marzo 2020 la Rete delle Professioni Tecniche ha formulato delle proposte al Ministero delle Infrastrutture, tra cui la semplificazione delle demolizioni e ricostruzioni e la riduzione del contributo di costruzione.
• il 7 aprile 2020 il ddl n. 1679 è stato assegnato alla 8ª Commissione permanente (Lavori pubblici, comunicazioni) in sede referente;
• a giugno 2020 il tavolo tecnico ha messo a punto un testo che, tra i punti forti, aveva la riduzione dei titoli abilitativi, l’eliminazione dell’autorizzazione sismica preventiva, l’istituzione del fascicolo del fabbricato.
• a dicembre 2020 ha preso forma la ‘Disciplina delle costruzioni’, un testo composto da 140 articoli che miravano a garantire la resistenza, la stabilità, la sostenibilità e l’accessibilità delle costruzioni.
• il 16 giugno 2021 il testo è passato all’esame della Commissione;
• il 20 luglio 2021 sono state avviate le prime audizioni informali di rappresentanti a cui ha partecipato anche il sottoscritto, evidenziando l’urgenza e indifferibilità della riforma.
• nel 2021, il M5S ha chiesto di avviarne la discussione in Parlamento. Il destino della ‘Disciplina delle costruzioni’ si è sovrapposto a quello di un ddl delega per il riordino delle costruzioni, presentato nel 2020 sempre dal M5S.
• il ddl ha iniziato un anno dopo il suo iter ma a giugno 2022 si è arenato in Commissione Lavori Pubblici del Senato.
• e’ seguito il cambio di legislatura e di Governo. Nel 2023 è arrivata la proposta di revisione del Testo Unico per l’Edilizia, messa a punto dal Consiglio Nazionale Ingegneri.
• nel 2023 il Ministro Matteo Salvini ha aperto il dossier della riforma del Testo Unico per l’Edilizia annunciando l’avvio a breve del lavoro di riscrittura.
• la strategia del Ministero però è cambiata nel 2024 e si è orientata verso modifiche puntuali e urgenti, quelle che poi hanno costituito il Decreto Salva Casa.
• Adesso, 31 gennaio 2025 sembra essere arrivato nuovamente il turno del Testo Unico per l’Edilizia.

Ad onore del vero in più di una occasione si è parlato di riforma del Testo Unico Edilizia nel corso delle varie audizioni in 8ª Commissione Ambiente e Territorio della Camera e del Senato nell’ambito degli esami dei disegni di legge sulla rigenerazione urbana, in quelle del decreto salva casa, e nel ddl sull’interpretazione autentica collegata al salva Milano.

I vari stakeholders hanno sollecitato e ribadito la indifferibilità di tale riforma nella sua interezza e organicità, che consenta di armonizzare le discipline relative alla ristrutturazione edilizia, alla rigenerazione urbana e alle pratiche autorizzative. E’ ormai necessario più che mai avere un quadro normativo chiaro e stabile.

3. La tipologia demo-ricostruttiva come esempio di criticità applicativa delle modifiche al TUE

Nell’attuale testo unico dell’edilizia una delle maggiori criticità è la definizione della demolizione e ricostruzione di cui all’art. 3 comma 1 lettera d), che ha aperto numerosi contenziosi amministrativi e penali.

Infatti uno dei temi centrali affrontati durante le audizioni sopra citate, riguarda la definizione di “ristrutturazione edilizia” in relazione agli interventi di demolizione e ricostruzione.

L’attuale formulazione normativa ha generato interpretazioni contrastanti, portando a pronunce giurisprudenziali che, in alcuni casi, hanno assimilato tali interventi a nuove costruzioni, con conseguenze rilevanti in termini di distanze, oneri urbanistici e titoli abilitativi e che hanno portato al DDL Salva Milano.

Per chi volesse approfondire  qui di seguito troverà  i link ai vari temi trattati in questa rubrica:

15.01.2025 – Il discrimine tra “nuova costruzione” e “ristrutturazione edilizia” nell’esame delle ordinanze del Gip di Milano

16.12.2024 – Salva Milano/Italia: il discrimine tra “nuova costruzione” e “ristrutturazione edilizia” dell’articolo 3, comma 1, lettera d) del TUE.

10.12.2024 – Il salva-Milano e salva-Italia: evoluzione normativa del concetto di ristrutturazione edilizia conservativa e ricostruttiva

4. L’elenco delle 20 tematiche principali per la riforma del TUE

Per facilitare l’esame delle proposte che saranno trasmesse – spiega il Ministero nella sua nota – sono stati individuati 20 temi prioritari che costituiranno la base di partenza.

Gli stakeholders sono invitati a partecipare selezionando un numero massimo di tre argomenti in ordine di priorità. La consultazione per i soggetti coinvolti a vario titolo sul dossier terminerà il prossimo 21 febbraio.

Quelli che seguono sono i temi individuati:

1.  Inquadramento dei vincoli derivanti dalla disciplina statale in rapporto alle competenze regionali alla luce della riforma del titolo V;
2.  Semplificazione normativa tra normativa primaria, secondaria e regionale;
3.  Riordino e revisione delle tipologie di intervento edilizio (edilizia libera, manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica);
4.  Revisione della disciplina della demo-ricostruzione tra la disciplina edilizia e urbanistica;
5.  Razionalizzazione dei titoli abilitativi relativi a ciascuna delle tipologie di intervento edilizio;
6.  Semplificazioni procedurali per il rilascio o la formazione dei titoli abilitativi (coordinamento tra diverse amministrazioni competenti, tempi del procedimento, esito del procedimento in relazione anche al silenzio assenso);
7.  Definizione delle diverse tipologie di difformità (assenza titolo, totale difformità variazione essenziale parziale difformità e tolleranze);
8.  Distinzione tra procedure e titoli abilitanti l’intervento ovvero in sanatoria;
9.  Semplificazione della disciplina in materia di cambi di destinazione d’uso (fattispecie e procedimento) in relazione alle diverse tipologie di immobili e zone territoriali omogenee;
10.  Stato legittimo immobiliare e relativi titoli legittimanti;
11.  Individuazione di strutture di supporto ai Comuni nell’ambito dello svolgimento delle funzioni in materia edilizia;
12.  Normative tecniche delle costruzioni;
13.  Aggiornamento della disciplina in materia di costruzioni e coordinamento con la disciplina edilizia;
14.  Coordinamento della disciplina edilizia e urbanistica;
15.  Digitalizzazione delle procedure, istituzione dell’anagrafe e del fascicolo digitale delle costruzioni e interoperabilità delle banche dati;
16.  Rigenerazione urbana;
17.  Razionalizzazione della disciplina relativa alla gestione di immobili abusivi;
18.  Semplificazione della disciplina delle sanzioni;
19.  Razionalizzazione delle agevolazioni tributarie in caso di interventi abusivi;
20.  Coordinamento normativo della disciplina del Testo unico con la disciplina secondaria sulle definizioni.

5. Il ruolo dei tecnici, da esecutori a promotori attivi di riforme

Le audizioni alla camera e al senato hanno ribadito le continue difficoltà di interpretazione che i tecnici dei Comuni si trovano ad affrontare nell’esame di norme statali e regionali poco chiare, in continuo divenire, spesso contraddittorie e contrastanti, e con “soggettive” interpretazioni che spesso  vengono smentite dalla giurisprudenza, con possibili rischi di natura amministrativa e penale, che possono ricadere sul personale degli uffici.

E’ dunque si rende necessaria una riforma strutturale ed organica del testo unico dell’edilizia, mettendo uno stop all’instabilità normativa causata da modifiche sostanziali e dalle liberalizzazioni di questi ultimi anni, come evidenziato dalle numerose sentenze succedutesi in questi anni (barometro di un diffuso contenzioso).

Peraltro quella del tecnico è una figura che viene generalmente considerata  soggetto passivo delle riforme normative, laddove sarebbe utile un suo  ruolo attivo ad esempio nei tavoli di lavoro, ponendo a disposizione del legislatore il proprio know-how, utile per la redazione di strumenti legislativi omogenei, snelli, chiari, inconfutabilmente precisi, affinché la “rigenerazione urbana”, tanto auspicata, potrà decollare e dare quell’impulso al rilancio non solo economico ma anche sociale e culturale del nostro paese.

6. Conclusioni

A distanza di oltre 7 anni, cioè dal 2018 anno in cui si è costituito il primo tavolo di lavoro composto da Ministeri, Regioni e Professioni Tecniche, con l’intenzione di dar vita ad uno strumento normativo di riordino del testo unico dell’edilizia e nonostante il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) abbia più volte parlato di una “imminente” riforma organica della materia, resta il dubbio se tale innovazione sarà portata a termine.

Nei prossimi articoli andremo ad approfondire e a sviluppare (con un approccio sistematico e propositivo) i 20 temi che il MIT ha ritenuto prioritari e qui elencati in modo sommario,  e a verificare punto per punto quali sono state le criticità applicative del passato (facendone tesoro), al fine di apportare un contributo per la redazione del futuro testo unico delle costruzioni.