Una proposta metodologica per l’aggiornamento della definizione dell’Urbanistica: dai dualismi al binomio

Nonostante l’intensa produzione normativa, giurisprudenziale e dottrinale degli ultimi decenni, permane non solo in Italia una difficoltà di fondo nel definire con sufficiente chiarezza e univocità il significato e le reciproche relazioni di concetti quali urbanistica, governo del territorio, pianificazione urbanistica, pianificazione territoriale, planotecnica.

Peraltro, le definizioni esistono e costituiscono tuttora il fondamento della disciplina: basti richiamare in tal senso, per tutte, la voce Urbanistica curata da Giovanni Astengo nell’Enciclopedia Universale dell’Arte (1966) (Urbanistica come Scienza) e la definizione legislativa contenuta nell’art. 80 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Tuttavia, l’evoluzione dell’ordinamento, della società e delle stesse politiche territoriali induce a interrogarsi sulla loro attuale capacità di interpretare un contesto profondamente mutato.

La difficoltà non sembra dipendere soltanto dall’insufficienza delle definizioni esistenti quanto dal quadro concettuale entro il quale le stesse vengono oggi lette e applicate.

Il dibattito urbanistico appare infatti attraversato da una crescente molteplicità di dualismi: urbanistica ed edilizia, pubblico e privato, interesse pubblico e interessi privati, proprietà e funzione sociale, individuo e comunità, comunità e territorio, città e campagna, ambiente e sviluppo, conservazione e trasformazione, piano e progetto, Stato, Regioni e Comuni, pianificazione e programmazione, tutela e valorizzazione, limiti e opportunità, diritti e responsabilità, oneri e plusvalenze, consumo di suolo e servizi ecosistemici, decisione e valutazione.

Ogni tentativo di ricomporre una di queste contrapposizioni sembra produrne di nuove, generando una progressiva frammentazione del dibattito e rendendo sempre più difficile pervenire a una visione unitaria della disciplina.

Ne consegue una crescente incertezza interpretativa che investe non soltanto la teoria, ma anche la legislazione, la giurisprudenza e l’azione amministrativa.

Le note che seguono postulano che almeno una parte dei dualismi oggi ricorrenti non rappresenti una contraddizione originaria, bensì una relazione progressivamente letta come conflitto. Se tale ipotesi risultasse fondata e condivisa, il problema non consisterebbe nello scegliere uno dei due termini, ma nel ricondurre il dualismo a un binomio, restituendo agli elementi interessati il carattere relazionale che ne costituisce il presupposto.

L’ambizione di questa riflessione non consiste quindi nel tentativo di individuare una chiave interpretativa universale, né tantomeno di riscrivere le definizioni fondative dell’urbanistica quanto, più modestamente, nel verificare se tale metodo possa essere sperimentato con successo su di uno specifico nodo teorico, sufficientemente rappresentativo da costituire un possibile punto di leva. Qualora il risultato si dimostrasse convincente, il medesimo approccio potrebbe essere esteso ad altri dualismi e contribuire così all’aggiornamento delle definizioni esistenti.

Per questa ragione l’attenzione ai nostri fini si concentra sullo spazio temporale citato (1966-1977) che può essere considerato fondativo dell’urbanistica contemporanea italiana repubblicana così come di gran parte del lessico concettuale che ancora oggi sostiene la disciplina.

In tal senso, all’interno di questo processo, la scelta del focus emblematico è ricaduta sull’articolo 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10.

È in questa disposizione, infatti, che sembra possibile rintracciare uno dei passaggi più significativi – quasi una mutazione genetica rispetto al passato rappresentato dalla legge 1150/1942 -, in grado di rivelare se un dualismo storicamente consolidato possa essere ricondotto a binomio e, attraverso tale operazione, offrire un contributo all’aggiornamento della definizione stessa dell’urbanistica.

L’articolo 1 della legge 10/1977 ha una formulazione lapidaria: “Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge.”.

E’ l’enunciazione di un concetto che il relatore della legge 10/1977, Bucalossi, non colloca tra i principi della legge (concessione edilizia, programma di attuazione degli strumenti urbanistici, potenziamento dell’edilizia abitativa) dando quasi per scontata l’entrata in scena del territorio nelle relazioni fino a quel momento vigenti tra Pubblica Amministrazione e privati tramite il Piano Regolatore.

Le critiche a tale enunciazione sono state sostanzialmente due: il presunto carattere inutilmente vessatorio a carico della proprietà e la sua onerosità economico -finanziaria alla stregua di una nuova inopinata tassa, di un ennesimo laccio e lacciuolo ad intralcio dell’imprenditoria privata.

In fin dei conti – questo era l’argomento fondamentale della prima opposizione -, l’art. 31 della legge 1150/1942 già provvedeva a disciplinare dette relazioni attraverso l’istituto della licenza edilizia che molto semplicemente richiedeva ai titolari dello ius aedificandi la conformità al Piano Regolatore Generale ed al Regolamento edilizio senza null’altro pretendere.

E qui siamo arrivati al cuore della questione.

L’art. 31 della legge 1150 disciplinava un rapporto essenzialmente edilizio: i soggetti erano il proprietario ed il Comune; l’oggetto l’attività costruttiva e lo strumento la licenza edilizia.

Il Piano interveniva certamente, ma come presupposto conformativo in quanto stabiliva dove, quanto e come poter costruire.

Il territorio era presente anch’esso, ovviamente, ma come spazio disciplinato dal piano, non ancora come elemento ordinatore del rapporto giuridico.

In questo meccanismo, l’art. 1 introduce una novità apparentemente lessicale ma, a giudizio di chi scrive, sostanziale. Non dice: “ogni attività edilizia” dice: “ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio”.

Le relazioni non sono più soltanto: proprietario / Comune / edificio ma proprietario / Comune / territorio fisico tal quanto sociale visto che il concetto include anche i non proprietari depositari, comunque, di quei diritti fisico-spaziali che erano stati introdotti in forma tangibile e quantificata dal DM 1444/1968.

Insistendo sul punto in questione, non sembra azzardato affermare che la relazione giuridica dal 1977 non riguarda più soltanto il poter costruire bensì la domanda: ‘che cosa comporta la trasformazione del territorio?”.

Per inciso, ciò riverbera anche sul principio costituzionale di funzione sociale della proprietà in quanto segna il passaggio dalla funzione sociale attuata mediante la conformazione dello ius aedificandi della legge 1150/1942 alla Funzione sociale estesa alla responsabilità della trasformazione della legge 10/1977.

Nel momento in cui entra in scena il territorio, compaiono inevitabilmente anche tutte le relazioni di cui il territorio è portatore in quanto non esiste territorio senza cittadinanza in tutti i suoi aspetti, ambiente, infrastrutture, servizi, paesaggio, economia, mobilità, comunità, ecosistemi, finanza pubblica, qualità urbana, etc..

In altre parole, prorompe la complessità non perché la legge la descriva esplicitamente ma perché il territorio, per sua natura, è un sistema complesso: rispetto al prima della legge 10/1977 la questione non è più: ‘chi possiede lo ius aedificandi’ bensì: ‘come governare le relazioni che la trasformazione del territorio mette in moto?’.

Prima del 1977, urbanistica e edilizia tendono ad essere lette attraverso un unico filtro: l’edificazione. Il Piano, con il Regolamento Edilizio, è il compendio delle “Regole dell’edificazione”, del “quanto, dove e, sia pure in misura più sfumata, come costruire”.

Dopo il 1977 l’Urbanistica assume invece come proprio oggetto distinto la trasformazione del territorio, le relazioni che essa genera, la partecipazione agli oneri, il governo degli effetti collettivi.

Questa tesi può forse reggere anche in riferimento al dibattito attuale sulla riforma della materia edilizia in quanto tale e nei rapporti con l’Urbanistica, da un lato e, dall’altro lato, alle recenti vicende giudiziarie che hanno visto come teatro Milano

Il dibattito sulle trasformazioni urbane tende spesso, infatti e pur comprensibilmente, a vertere sulla correttezza del titolo edilizio utilizzato, sulla conformità dell’intervento o sull’interpretazione delle relative disposizioni normative.

Si tratta di questioni fondamentali, ben inteso, ma che appartengono prevalentemente se non esclusivamente alla disciplina edilizia.

L’Urbanistica invece, e comunque, pone una domanda ulteriore: quali effetti produce quella trasformazione sul territorio e sul sistema delle relazioni che esso esprime?

La questione non riguarda soltanto la legittimità dell’intervento, quanto la sua capacità di inserirsi in modo equilibrato nel contesto territoriale, evitando che i benefici prodotti dall’iniziativa privata si accompagnino al trasferimento sulla collettività delle diseconomie esterne che la trasformazione può generare.

A questo punto, viene da chiedersi altresì quale debba essere oggi l’interpretazione del concetto di oneri.

Nel 1977, il legislatore utilizza il termine oneri in un contesto storico preciso; la trasformazione del territorio comporta principalmente la realizzazione di strade, reti, scuole, parcheggi, verde pubblico, attrezzature di interesse collettivo, ed è quindi naturale che gli oneri siano prevalentemente economici.

Oggi, però, il concetto di territorio è esso stesso cambiato e la sua trasformazione produce anche: aumento dei valori immobiliari, congestione, consumo di suolo, effetti climatici, pressione sui servizi, incremento del costo dell’abitare, aumento del costo di riproduzione della forza lavoro, perdita di servizi ecosistemici nonché valori immobiliari estrinseci assorbiti in misura ulteriore e suppletiva rispetto a quelli originari intrinseci di un immobile.

Questi effetti non erano assenti nel 1977, ma oggi hanno assunto una dimensione sistemica.

Di conseguenza, cambia il significato stesso della partecipazione agli oneri.

L’evoluzione del concetto di oneri non consiste tanto nell’ampliamento delle prestazioni economiche richieste ai soggetti attuatori, quanto nell’ampliamento degli effetti territoriali che tali prestazioni sono chiamate a governare: gli oneri cessano di essere soltanto il finanziamento delle opere di urbanizzazione e, insieme con gli altri istituti sopraggiunti nel frattempo in termini perequativi, per diventare lo strumento mediante il quale la trasformazione partecipa all’equilibrio complessivo del territorio: il passaggio virtuoso – quello che rende binomio un dualismo – è: ‘dalla partecipazione agli oneri alla partecipazione agli equilibri territoriali’.

È un salto culturale da non circoscriversi, ad avviso di chi scrive, all’interno dei confini nazionali.

Una grande trasformazione urbana può essere non solo perfettamente legittima, economicamente utile in modo riconosciuto e manifesto, architettonicamente eccellente e conforme alle misure ambientali dell’Unione europea e allo stesso tempo, tuttavia, produrre: aumento dei costi del mercato immobiliari e degli affitti tale da allontanarne una fetta consistente di popolazione, congestione, squilibri sociali, maggiore domanda di trasporto, nuove esigenze di servizi, consumo di risorse ambientali.

L’urbanistica non è certo chiamata ad impedire aprioristicamente queste trasformazioni, economiche quanto edilizie e sociali, ma deve comunque chiedersi come tali effetti possano essere ricondotti entro un nuovo equilibrio territoriale di binomio tra urbanistica ed edilizia, pubblico e privato, interesse pubblico e interessi privati, proprietà e funzione sociale, individuo e comunità, comunità e territorio, città e campagna, ambiente e sviluppo, conservazione e trasformazione, piano e progetto, Stato, Regioni e Comuni, pianificazione e programmazione, tutela e valorizzazione, limiti e opportunità, diritti e responsabilità, oneri e plusvalenze, consumo di suolo e servizi ecosistemici.

L’evoluzione del concetto di territorio e il progressivo riconoscimento dei servizi ecosistemici inducono altresì a rileggere anche lo ius aedificandi. Se, nella tradizione urbanistica, questo istituto giuridico complesso ha rappresentato prevalentemente la facoltà di trasformare il suolo mediante l’edificazione, oggi emerge con crescente evidenza anche il “valore pubblico della non trasformazione”. In questa prospettiva, si potrebbe cominciare a parlare, in senso volutamente provocatorio e non canonico, di uno “ius non aedificandi” non di certo come nuovo diritto soggettivo autonomo, ma quale espressione dell’utilità collettiva derivante dal mantenimento delle funzioni ecosistemiche, paesaggistiche e territoriali del suolo su terreni di proprietà privata riconoscendone il ruolo.

In conclusione, a parere di chi scrive è proprio su questi temi che vanno dall’aggiornamento del principio della partecipazione agli oneri e del concetto di plusvalenza in funzione perequativa basato sui valori urbani estrinseci oltre che fondiari intrinseci fino alla lettura degli squilibri territoriali come componente fisiologica dei processi di trasformazione che potrebbe svilupparsi una riflessione utile anche nel quadro dei Territorial Futures Forums (TFF) promossi dall’Unione europea – sui quali nel nostro Paese finora troppo poco si è detto e scritto tanto più se si considera che al loro interno compare il Forum Italy 2029 –, chiamati a confrontarsi con le nuove forme della complessità territoriale e con gli strumenti necessari per governarle.

In questa prospettiva, la rilettura dell’articolo 1 della legge n. 10 del 1977 non costituisce un punto di arrivo, ma il possibile punto di partenza di una nuova stagione di riflessione sull’Urbanistica come disciplina delle trasformazioni e delle relazioni territoriali tenendo conto che la sua evoluzione contemporanea mostra un progressivo spostamento dell’attenzione dall’atto amministrativo che abilita la trasformazione al suo intero processo decisionale.

In questa prospettiva, progetti, piani e programmi costituiscono l’oggetto formale dei procedimenti, mentre il loro vero oggetto sostanziale è la qualità del processo attraverso il quale vengono elaborati, valutati, condivisi e approvati.