Uno Stato in regime di deroga totale: ecco il decreto “ultimo miglio” per finire il Pnrr (e oltre)

Il decreto legge Pnrr che dovrebbe essere approvato dal Consiglio dei ministri entro la fine del mese di gennaio punta anzitutto a dare una scossa per l’ultimo miglio dell’attuazione dei singoli programmi e interventi e a potenziare le strutture per lo svolgimento delle varie attività di completamento del Piano. Fra queste, preoccupano molto il governo l’intensa attività burocratica necessaria per adeguare cronoprogrammi, elenchi di interventi, documenti e progetti alla luce della massiccia revisione generale del Pnrr italiano, la sesta, adottata dalla Ue il 27 novembre scorso. Grandissima preoccupazione – si capisce anche dal numero e dalla portata delle misure – anche per la rendicontazione degli investimenti. Pesantissime deroghe alla legislazione ordinaria per l’adeguamento dei progetti in corso e dei nuovi inserimenti. Ma la bozza del decreto su cui il governo sta lavorando lascia trapelare anche riforme non straordinarie che scavalcheranno la fine del Pnrr: per esempio la riforma della conferenza di servizi decisoria che ora potrà essere accelerata sempre, salvi espliciti divieti legislativi, mentre si riducono gli spazi per i dissensi in conferenza. Di primaria importanza anche la riforma delle procedure di programmazione degli investimenti infrastrutturali nei trasporti e nelle ferrovie.

Ma andiamo per ordine e vediamo nel dettaglio cosa una prima parte degli articoli delle bozza (domani potrete leggere la restante parte).

Articolo 1: l’allineamento dei dati Regis e le sanzioni per le PA che ritardano l’aggiornamento di provvedimenti, progetti e documenti

Il primo comma dell’articolo 1 contiene un nuovo allineamento della banca dati Regis allo stato di avanzamento effettivo di programmi e interventi, con l’obbligo per i soggetti attuatori di trasmettere al sistema, entro 45 giorni dall’entrata in vigore del decreto legge, i dati alla data del 31 dicembre 2025 e il cronoprogramma procedurale e finanziario aggiornati con la scansione puntuale dei passaggi dell’ultimo miglio verso il traguardo finale della conclusione degli interventi. Nel secondo comma si ribadisce la possibilità per la presidenza del Consiglio di attivare i poteri sostitutivi in caso di “disallineamenti o incoerenze” gravi (proposti della cabina di regia al CdM); confermate anche le norme del “decreto Fitto” (19/2024) che impongono alle amministrazioni “inadempienti e responsabili” del mancato raggiungimento dei target la restituzione degli importi che l’Italia dovrà dar indietro alla commissione Ue per il mancato completamento degli interventi (pure scalando queste somme da trasferimenti dovuti dal Mef).

Articolo 2: proroga fino al 31 dicembre di tutte le task force Pnrr di governo, le gare Consip per il cloud

Viene prorogata al 31 dicembre 2026 l’attività di tutte le task force Pnrr di Palazzo Chigi e dei ministeri. Inoltre, ci sono norme specifiche di destinazione di fondi e di rafforzamento delle dotazioni organiche per il ministero dell’Ambiente e il ministero delle Infrastrutture. Per quest’ultimo si estendono i poteri della task force Pnrr alle “attività di indirizzo” ai soggetti attuatori e alle “attività di coordinamento istituzionale e relazionali” e sono previsti 700mila euro per facilitare le attività di rendicontazione. Inoltre, vengono rafforzate le attività di sostegno alla digitalizzazione dei procedimenti di appalto, facendo ricorso anche a progetti sperimentali.

I commi 7 e 8 prevedono nuove gare da parte di Consip (entro il limite di 100 milioni di euro) per la sottoscrizione di accordi quadro, convenzioni e contratti quadro finalizzati all’affidamento da parte delle amministrazioni titolari di programmi o interventi Pnrr di servizi applicativi in ottica cloud e l’affidamento di servizi di demand e PMO. Ma soprattutto il comma 7 prevede, in attesa dell’affidamento dei nuovi contratti, la proroga degli accordi quadro, delle convenzioni e dei contratti in essere fino al momento dell’aggiudicazione delle nuove gare e comunque non oltre la chiusura del Pnrr. L’importo dovuto ai “medesimi soggetti aggiudicatari” non può superare il 50% dell’importo iniziale della convenzione o dell’accordo quadro.

Articolo 3: potenziata la struttura di Palazzo Chigi per la transizione digitale con sei dirigenti e 130 funzionari

Oltre il Pnrr, viene potenziata (commi 10, 11 e 12) la struttura di Palazzo Chigi competente in materia di innovazione tecnologica e transizione digitale con l’assunzione a regime di sei dirigenti (uno di livello generale) e 130 funzionari, per un costo annuo 11,5 milioni.

Per il Pnrr, invece, il ministro della Pubblica amministrazione provvede a una nuova ripartizione delle risorse destinate al conferimento di incarichi di collaborazione e ulteriori incarichi professionali in favore delle Regioni e delle Province autonome che abbiano trasmesso le proprie esigenze entro il 31 marzo 2026. Sul fronte dei Comuni, si completa l’operazione di copertura di posti di 340 segretari comunali con la possibilità di iscrivere al relativo Albo anche i borsisti (in tutto erano 441) che hanno partecipato al corso-concorso selettivo di formazione pur non essendo risultati vincitori ma abbiano comunque conseguito il punteggio minimo di idoneità. I Comuni beneficiari potranno ricevere le risorse del fondo destinato a finanziare l’operazione “anche nelle annualità successive a quelle di assegnazione, comunque non oltre il 31 dicembre 2026”.

Articolo 4: l’aggiornamento dei provvedimenti Pnrr in deroga a tutte le procedure, via i pareri preventivi sul PPP

Nell’ambito dell’ulteriore e radicale semplificazione, in deroga alle leggi ordinarie, questo articolo è fondamentale. Anzitutto individua, al primo comma, il lavoro necessario per allineare norme e programmi alla sesta revisione Ue del Pnrr: in particolare le modifiche a “provvedimenti già adottati, relativamente agli importi stanziati, ai cronoprogrammi, alle tipologie di interventi”.

Prima fondamentale e drastica norma speciale: questi provvedimenti di adeguamento saranno adottati – direttamente dalle amministrazioni che li avevano emanati – “in deroga alle disposizioni di legge che disciplinano le modalità di adozione dei provvedimenti di aggiornare”. Da questo azzeramento totale si salvano due soli interventi: i pareri e le intese della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza unificata Stato-Regioni-Città; la sottoposizione dei provvedimenti agli organi di controllo, per altro con termini abbreviati. La misura che, più di tutte le altre, dà forse il senso della monumentale accelerazione che si intende avviare è quella che fissa il termine per trasmettere i provvedimenti di aggiornamento alla Struttura di missione Pnrr di Palazzo Chigi e all’Ispettorato Pnrr del Mef: tre giorni.

Deroghe esplicite, previste dal secondo comma, riguardano la cancellazione dell’obbligo di acquisire i pareri preventivi del Dipe, della Ragioneria e del NARS per i progetti in PPP.

Il comma 3 accorcia da trenta a dieci giorni (e da novanta a trenta giorni per gli atti delle amministrazioni poste a tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute) i termini per il silenzio-assenso relativo agli interventi del Pnrr affidati alla Protezione civile per fronteggiare il rischio da alluvione e da dissesto idrogeologico.  Gli atti acquisiti con il silenzio-assenso si intendono acquisiti e il procedimento concluso senza ritardo. La mancata conclusione del procedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile de. Dirigente o funzionario responsabile del ritardo.

Il comma 4 rafforza la determinazione del Consiglio dei ministri di superamento del dissenso, prevedendo che tale determinazione sostituisce “tutti i pareri, nulla osta, autorizzazioni o provvedimenti necessari”.

Il comma 5 prevede che agli interventi definanziati in tutto o in parte delle risorse Pnrr, in seguito alla revisione approvata dalla Ue il 27 novembre, si continuano ad applicare le procedure in deroga previste per il Pnrr, le misure relative al personale, al potenziamento amministrativo, alla registrazione (ma con procedure semplificate) dello stato di avanzamento su Regis. Sono inoltre fatti salvi i finanziamenti apportati con il Fondo opere indifferibili per la copertura degli extracosti dovuto al caro materiali. Questo contributo viene invece revocato “qualora risulti dal corredo informativo dei Codici identificativi di gara (CIG) la mancanza dei requisiti di validità della procedura di affidamento ovvero sia rilevata la mancata aggiudicazione degli appalti per l’esecuzione dei lavori entro il 31 dicembre 2025”.

Articolo 5: la generalizzazione della Conferenza dei servizi decisoria accelerata, meno spazio per il dissenso non motivato

Il comma 1, intervenendo sulla legge 241/1990 dispone che le amministrazioni proponenti possano sempre indire la conferenza dei servizi decisoria direttamente in forma accelerata, fatti salvi i casi in cui sia una disposizione di legge a prescrivere la convocazione della conferenza di servizi decisoria secondo i termini ordinari. Lo stesso comma 1 riscrive, in tre punti, le regole della conferenza di servizi decisoria accelerata prevedendo anzitutto termini perentori di 30 giorni (45 giorni per le amministrazioni di tutela) per rilasciare le determinazioni di competenza. Sono fatti salvi termini più lunghi posti dall’Unione europea per specifici procedimenti.

Il secondo punto prevede che l’amministrazione procedente svolga, entro quindici giorni decorrenti dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni di competenza delle singole amministrazioni, una riunione telematica di tutte le amministrazioni coinvolte nella quale prende atto delle rispettive posizioni e procede “senza ritardo” alla stesura della determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi. A questa determinazione possono opporsi le amministrazioni di tutela e le Regioni interessate, a condizione che in conferenza abbiano espresso in modo chiaro e motivato il proprio dissenso. Si considera in ogni caso acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni che non abbiano partecipato alla riunione ovvero, pur partecipandovi, non abbiano espresso la propria posizione, ovvero abbiano espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

Terzo punto: in caso di dissenso o non completo assenso, le amministrazioni coinvolte indicano le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano possibile l’assenso, quantificando altresì, ove possibile, i relativi costi. Tali prescrizioni sono determinate conformemente ai princìpi di proporzionalità, efficacia e sostenibilità finanziaria dell’intervento risultante dal progetto originariamente presentato. Le disposizioni di questo terzo punto – dice il testo della bozza di decreto – “si applicano, senza deroghe, a tutte le amministrazioni comunque partecipanti alla conferenza di servizi, comprese quelle competenti in materia urbanistica, paesaggistica, archeologica e di tutela del patrimonio culturale”.

Viene disposto, inoltre, che, nel caso di proposta di soggetti privati, “il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto”.

Articolo 22: la riforma della programmazione  degli investimenti ferroviari con indirizzi strategici MIT multimodali, il parere dell’ART, l’analisi costi-benefici

Volendo sintetizzare le modifiche essenziali alla procedura di programmazione degli investimenti ferroviari (su cui DIAC tornerà nei prossimi giorni con un’analisi completa) sono quattro le novità di grande rilievo da segnalare.

1. Il Documento Strategico Pluriennale della Mobilità o DSPM (la denominazione è nuova) è un documento elaborato dal MIT e trasmesso a Parlamento e Conferenza Unificata: avrà cadenza decennale e precederà la proposta di revisione del contratto di programma di RFI, definendo in chiave innovativa e multimodale “gli indirizzi strategici di lungo termine per lo sviluppo della rete, la mobilità dei passeggeri e merci per ferrovia, la promozione del trasporto multimodale e la piena integrazione delle esigenze del settore industriale e dei poli logistici nella pianificazione infrastrutturale”;
2. I contenuti del documento saranno gli stessi già previsti per il precedente documento programmatico, con l’aggiunta però di un contenuto altamente strategico che fa in sostanza la differenza fra passato e futuro: “la definizione della strategia nazionale pluriennale di pianificazione degli investimenti infrastrutturali, recante delle priorità di investimento per la promozione del trasporto multimodale, anche finalizzato alla connessione delle principali aree industriali e dei nodi logistici alla rete di trasporto”;
3. Viene aggiunto, al parere delle commissioni parlamentari e della Conferenza Unificata, il parere (e il ruolo pesante) dell’Autorità di regolazione dei Trasporti (ART) che dovrà pronunciarsi “in relazione alla coerenza degli investimenti previsti con le esigenze del mercato raccolte mediante i meccanismi di coordinamento” e dovrà individuare, “d’intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, gli indicatori di performance e i criteri di qualità” per gli investimenti inseriti nel contratto di programma. La stessa Autorità “monitora il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali e i traguardi intermedi e finali, nonché l’adempimento degli indicatori di performance e dei criteri di qualità contenuti nel Contratto di Programma”.
4. Per gli interventi infrastrutturali ferroviari di importo superiore ai 50 milioni di euro l’inserimento nel contratto di programma richiede lo svolgimento di un’analisi costi-benefici da parte dell’Unità di missione e da una consultazione che consente, nei trenta giorni successivi alla pubblicazione dell’analisi costi-benefici sul sito del MIT, la presentazione di contributi e segnalazioni.

Domani la seconda parte della guida: la concorrenza negli Intercity, la società per il materiale rotabile e l’intervento Pnrr nel settore idrico (e altro)