Appalti Istruzioni per l'uso

Nonostante negli ultimi anni il legislatore abbia dato crescente centralità al tema della tempestività dei pagamenti nelle transazioni con la Pubblica Amministrazione — basti pensare al fatto che la regolarità nei pagamenti è entrata tra i requisiti di qualificazione delle stazioni appaltanti (articolo 8, Allegato II.4, Dlgs. 36/2023) — le imprese continuano a rappresentare il ritardo dei pagamenti come una criticità strutturale. La stessa problematica è riemersa con forza anche durante il convegno ANCE del 12 novembre a Roma, segno che, pur in presenza di norme chiare, persistono difficoltà operative e applicative.

Facciamo allora un ripasso di quali siano le regole minime inderogabili a cui la stazione appaltante è tenuta e di quali siano, per converso, le tutele per l’operatore economico. 

Importanti novità in arrivo per il FVOE!

Quasi in controtendenza rispetto alla discussa sentenza del TAR Toscana-Firenze del 14/11/2025, n. 1856 — interpretata da molti come un indebolimento della funzione del fascicolo virtuale dell’operatore economico — l’ANAC sta rafforzando il FVOE con nuove e rilevanti funzionalità.

Lo ha annunciato nella Relazione Illustrativa del Bando-tipo n. 1/2023 pubblicata lo scorso 17 novembre, anticipando l’attivazione, già da fine novembre 2025, di due soluzioni tecniche pensate per facilitare le verifiche da parte delle stazioni appaltanti: in particolare, la possibilità di verificare l’avvenuto pagamento del contributo ANAC direttamente nel FVOE, senza che l’operatore economico debba necessariamente inserirne la ricevuta nella busta amministrativa. Un po’ come accadeva nel precedente sistema AVCPass, ma in forma più evoluta.

Vediamo meglio, quindi, le future funzionalità e gli attuali limiti del FVOE.

Per gli istituti scolastici, questo è il tempo di organizzare le gite e i viaggi di istruzione per l’anno scolastico in corso. Le regole da osservare per acquistare i servizi di programmazione, organizzazione e esecuzione di tali eventi sono quelle del Codice dei contratti pubblici. Le scuole, infatti, sono stazioni appaltanti.

L’attività di procurement della Pubblica Amministrazione è costantemente orientata all’efficienza e alla razionalizzazione della spesa. In questo contesto, lo scorso 10 novembre, il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) ha reso noto che sul portale di Acquisti in Rete è disponibile il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 1° ottobre 2025, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 252 del 29 ottobre 2025.

Nel Codice vigente, le misure di self-cleaning sono disciplinate nell’articolo 96, che recepisce la norma comunitaria contenuta all’articolo 57, punto 6, della Direttiva UE 2014/24. Esse sono note anche come misure di ravvedimento operoso proprio perché consentono a un operatore economico che si trovi in una situazione che ne determinerebbe l’esclusione da una procedura di appalto, di dimostrare, nonostante l’illecito o il fatto grave compiuti prima o nel corso della procedura stessa, di aver adottato azioni sufficienti a ripristinare la propria affidabilità e integrità e, quindi, la propria idoneità a contrarre con la Pubblica Amministrazione.

Per la stazione appaltante, quindi, le misure di self-cleaning implicano un diritto/dovere, in quanto, da un lato, deve tutelare l’integrità del sistema e assicurare che l’affidamento avvenga solo a soggetti affidabili, e, dall’altro lato, è tenuta a valutare in modo proporzionato e motivato la possibilità di “recupero” dell’operatore economico, evitando esclusioni (anche) automatiche e garantendo il pieno dispiegamento della concorrenza. Il tutto basandosi su un apprezzamento discrezionale, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta illogicità o abnormità.

Per l’operatore economico, il self-cleaning è un diritto, che offre una seconda possibilità, implicante tuttavia l’onere di comunicare alla stazione appaltante l’esistenza della causa di esclusione e di dimostrare la propria reazione alla stessa, il proprio ravvedimento, con misure concrete, sufficienti e tempestive. 

Le misure di self-cleaning e la loro efficacia rappresentano, dunque, l’ago della bilancia tra le cause di esclusione e i principi di proporzionalità e di favor partecipationis, meritando quindi un focus.

L’intelligenza artificiale non è più una visione futuristica, ma è ormai una realtà, che alimenta e anima quotidianamente dibattiti in ogni contesto, arricchendo anche il linguaggio di termini tecnici prima sconosciuti, come modelli generativi, data governance e, in particolare, prompt, che è l’istruzione data a un sistema di IA per ottenere un risultato. Anche il mondo dei contratti pubblici non è rimasto insensibile al fascino e alle potenzialità dell’intelligenza artificiale (…)

La corretta individuazione e la chiara separazione tra i requisiti di partecipazione (o ammissione) e i requisiti di esecuzione rappresentano un punto critico e di grande interesse negli appalti pubblici. Sebbene possa sembrare ormai definita e chiarita, in realtà, la questione è ancora oggetto di dibattito e pronunce del Consiglio di Stato e dei TAR. I giudici sono chiamati a verificare se le stazioni appaltanti hanno bilanciato correttamente la necessità di garantire la qualità della prestazione (attraverso i requisiti di esecuzione) e il rispetto della massima partecipazione e concorrenza (attraverso requisiti di ammissione minimi e non sproporzionati). Spesso, infatti, le stazioni appaltanti cadono nell’errore di sovrapporre o di non discernere correttamente i due piani concettuali, generando un’illegittima “commistione”, che può portare a contenziosi, in quanto confondere un requisito di esecuzione con un requisito di partecipazione può indurre a esclusioni illegittime (se un operatore economico viene escluso perché non possiede al momento dell’offerta un elemento che dovrebbe essere richiesto solo al momento dell’esecuzione, ex articolo 113 del Codice) e a violazioni della par condicio (l’uso improprio dei criteri di valutazione ex articolo 108 per mascherare un requisito di ammissione limita ingiustamente la concorrenza). La distinzione è, al contrario, fondamentale poiché ne derivano una disciplina giuridica diversa e conseguenze radicalmente differenti per l’operatore economico, determinando un diverso regime di tutela e sanzione.

Vediamo insieme, dunque, come applicare correttamente questa fondamentale separazione concettuale.

Nell’ambito dei contratti pubblici, le certificazioni dei sistemi di gestione (qualità, ambiente, sicurezza, parità di genere, ecc.) assumono oggi un ruolo strategico. Non solo consentono agli operatori economici di ottenere riduzioni di garanzie e premialità, ma sono spesso un requisito per la qualificazione SOA. Tuttavia, non tutte le certificazioni sono automaticamente valide. Per essere riconosciute, devono essere autentiche, rilasciate da Organismi di Certificazione accreditati e conformi al quadro giuridico europeo, in particolare al Regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, che stabilisce i requisiti per l’accreditamento. In Italia, l’Ente di accreditamento ufficiale è Accredia, ma il mercato globalizzato ha portato alla diffusione di certificazioni estere. Questo impone alle stazioni appaltanti di valutare non solo l’accreditamento dell’organismo estero, ma anche il fatto che l’Ente di accreditamento sia riconosciuto a livello internazionale, attraverso gli Accordi di Mutuo Riconoscimento (MRA). Infatti, una certificazione priva dei requisiti sopra indicati può essere non ammissibile in gara, con conseguenze facilmente immaginabili.

Di seguito, dunque, gli aspetti fondamentali di cui devono tenere conto le stazioni appaltanti nella verifica delle certificazioni.

Introdotte all’interno del Bando – tipo ANAC n. 1/2023 (paragrafo 9.1.) in occasione del recente aggiornamento, le “sovvenzioni estere distorsive” si sono aggiunte agli ordinari requisiti di partecipazione, generali e speciali, previsti dal Codice, costituendo un ulteriore obbligo dichiarativo in capo agli operatori economici con un corrispondente ulteriore adempimento in capo alle stazioni appaltanti. Sebbene esse ricorrano solo in caso di procedure di gara di importi determinati e di notevole entità, innescano in ogni caso specifici sub-procedimenti, sia nella fase di valutazione amministrativa sia nella fase di aggiudicazione, che incidono sulle ordinarie tempistiche di gara previste dal Dlgs. n. 36/2023, rischiando di dilatarle sensibilmente.

Vediamo insieme, allora, di cosa si tratta e qual è l’iter da seguire in caso di sovvenzioni estere distorsive. 

Il Codice dei contratti pubblici non disciplina in maniera puntuale l’iter operativo che le stazioni appaltanti devono seguire allorquando ricorrono al meccanismo dell’inversione procedimentale, limitandosi a prevedere solo che, qualora scelgano tale facoltà, le offerte siano esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti (articolo 107, comma 3).Il merito di aver procedimentalizzato il meccanismo, la cui finalità è quella di semplificare e accelerare l’iter di gara, è stato dell’ANAC, che lo ha fatto all’interno del Bando – tipo n. 1, a cominciare dalla versione del 2021 (sotto il Codice 50/2016, come modificato dalla legge 55/2019, dal decreto-legge 76/2020 e dal decreto legge  77/2021), passando per la versione 2023 (sotto il nuovo Codice 36/2016), fino alla recente versione aggiornata al Correttivo, approvata con la Delibera n. 365 del 16/09/2025. Anzi, in quest’ultima versione del Bando-tipo, l’iter è stato arricchito di ulteriori passaggi, alcuni obbligatori e altri opzionali e/o alternativi tra loro, che hanno finito per appesantire un meccanismo pensato invece per velocizzare la selezione dell’affidatario.

Considerato che, ai sensi del comma 3 dell’articolo 83 del Codice, i bandi di gara vanno redatti in conformità dei bandi tipo, salve le deroghe espressamente motivate nella delibera a contrarre, vediamo insieme quali passaggi deve compiere, quindi, la stazione appaltante secondo l’ANAC, quando sceglie l’inversione procedimentale.

L’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici impone alle stazioni appaltanti (e agli enti concedenti) di individuare e indicare nei documenti iniziali di gara e nella determina di affidamento diretto il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) da applicare negli appalti pubblici, in conformità con le disposizioni contenute, in particolare, nell’Allegato I.01. La corretta individuazione del CCNL è fondamentale per garantire la tutela dei lavoratori e una corretta concorrenza, ma è spesso un’operazione che può rappresentare per la stazione appaltante una sfida complessa a causa dell’ampia gamma di contratti esistenti e della necessità di verificarne i requisiti richiesti a tal fine dalla norma.

Vediamo insieme, allora, quali passi compiere per superare tali ostacoli.

L’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici impone alle stazioni appaltanti (e agli enti concedenti) di individuare e indicare nei documenti iniziali di gara e nella determina di affidamento diretto il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) da applicare negli appalti pubblici, in conformità con le disposizioni contenute, in particolare, nell’Allegato I.01. La corretta individuazione del CCNL è fondamentale per garantire la tutela dei lavoratori e una corretta concorrenza, ma è spesso un’operazione che può rappresentare per la stazione appaltante una sfida complessa a causa dell’ampia gamma di contratti esistenti e della necessità di verificarne i requisiti richiesti a tal fine dalla norma.

Vediamo insieme, allora, quali passi compiere per superare tali ostacoli.

Nell’ambito dei contratti pubblici, la sicurezza e i relativi costi rappresentano un aspetto molto importante sia per le stazioni appaltanti che per gli operatori economici. La corretta determinazione e indicazione di tali costi sono, infatti, fondamentali per garantire la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, a cui devono tendere entrambe le parti dell’appalto, anche conformemente alla Costituzione (articolo 32). Esistono, tuttavia, diverse tipologie di costi per la sicurezza di cui bisogna tenere conto, che differiscono tra loro per natura, finalità e regime giuridico. Vediamolo insieme.

Quando ad una Stazione Appaltante ed al suo RUP giunge una richiesta di subappalto si apre una procedura valutativa e autorizzativa della richiesta, che l’articolo 119 del Codice scandisce in maniera puntuale attraverso una serie di verifiche e adempimenti da compiere entro tempistiche prefissate. Una procedura che, con la digitalizzazione degli appalti, si è arricchita dell’ulteriore fase di compilazione delle schede ANAC di riferimento, secondo la successione prevista dall’Orchestratore.

Vediamo insieme, quindi, le tappe e gli adempimenti di questo iter procedurale.

Nel contesto degli appalti pubblici, la distinzione tra il quadro economico dell’intervento e il quadro economico della gara spesso sfugge, ma è invece fondamentale per una corretta gestione finanziaria del progetto. Il primo, infatti, rappresenta la visione completa e strategica dell’intera opera, includendo non solo i costi diretti delle lavorazioni, ma anche tutte le spese accessorie, gli oneri per la progettazione e le somme a disposizione per imprevisti e variazioni. Al contrario, il quadro economico della gara si concentra specificamente sulla parte del progetto destinata all’affidamento, focalizzandosi sul prezzo base e sulle voci soggette a ribasso.

Comprendere questa differenza è, quindi, fondamentale per le stazioni appaltanti, poiché il corretto inquadramento e utilizzo del quadro economico dell’intervento sono essenziali per garantire la pianificazione, il controllo e la gestione efficace dell’intero ciclo di vita di un progetto pubblico, così come previsto dal Dlgs. 36/2023.

Vediamolo meglio.

L’Amministrazione gode di un’ampia discrezionalità in materia di contratti pubblici. Spetta, infatti, alla stazione appaltante definire gli strumenti e le misure ritenuti più adeguati, opportuni, congrui, efficienti ed efficaci per raggiungere l’interesse pubblico concreto che l’appalto mira a soddisfare. Una discrezionalità che il Codice 36, in quanto basato sul sistema della qualificazione delle stazioni appaltanti, ha ancor più valorizzato: basti citare la disciplina dell’anomalia dell’offerta per la quale non è più la norma a prescriverne gli indizi, ma viene rimessa alla stazione appaltante l’individuazione degli elementi rivelatori. Tutto ciò, però, a condizione che le scelte operate non siano irragionevoli, irrazionali, sproporzionate o arbitrarie, limitando ingiustificatamente la platea dei potenziali concorrenti o creando posizioni di privilegio. In tal caso, infatti, la scelta è soggetta al sindacato del giudice amministrativo. Una volta, però, che queste scelte vengono effettuate e si concretizzano nelle regole stabilite e rese pubbliche nella lex specialis, entra in gioco il principio dell’autovincolo, spesso sottostimato o sconosciuto dalle stazioni appaltanti nella portata e nelle conseguenze. Tale principio, invece, garantisce trasparenza e parità di trattamento, in quanto assicura che le regole iniziali siano rispettate da tutti, inclusa l’amministrazione stessa. Comprendere appieno la sua portata e operare correttamente è, quindi, essenziale per evitare vizi, contenziosi e per assicurare il buon esito delle procedure e della successiva esecuzione contrattuale.

Vediamo insieme, dunque, in cosa consiste e cosa comporta il principio dell’autovincolo.

Nel sistema degli appalti pubblici, il principio di massima concorrenzialità è un cardine, in quanto mira a garantirne l’efficienza, l’economicità e la trasparenza, princípi fondamentali dell’attività amministrativa in generale (articolo 1 della legge 241/1990). Tuttavia, esistono situazioni eccezionali in cui tale principio può essere derogato. Tra queste, l’infungibilità. Quando un bene o un servizio è “infungibile”, ovvero non vi sono alternative ad esso, infatti, si apre la possibilità di ricorrere a procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando, determinando una competizione tra un numero ristretto di operatori economici o, in alcuni casi, addirittura all’affidamento diretto, anche al fornitore uscente in deroga al principio di rotazione. Ma, proprio perché può limitare la concorrenza e generare potenzialmente condizioni di acquisto meno favorevoli per l’amministrazione, tale deroga non è priva di rischi. Per tale ragione, l’accertamento dell’infungibilità deve essere rigoroso e debitamente motivato.

Vediamo insieme, dunque, cosa devono fare le stazioni appaltanti per operare correttamente.

L’accordo di cooperazione tra amministrazioni, previsto in via generale dall’articolo 15 L. 241/1990 e declinato più specificamente dall’articolo 7, comma 4, del Dlgs. 36/2023, è un’intesa tra due o più enti, finalizzata alla realizzazione di un interesse pubblico comune attraverso la messa in comune di risorse e l’effettiva partecipazione di tutte le parti allo svolgimento di compiti funzionali all’attività. È, dunque, uno strumento molto utile per realizzare insieme un progetto comune: l’unione fa la forza. La sua natura, pertanto, è squisitamente collaborativa e non sinallagmatica, distinguendosi così dai contratti pubblici (appalti o concessioni), che prevedono uno scambio di prestazioni a titolo oneroso. La corretta qualificazione di tali intese è fondamentale per determinare se esse rientrino o meno nell’ambito di applicazione del Codice dei Contratti Pubblici e per evitare l’elusione delle procedure di evidenza pubblica, che tutelano la trasparenza e l’equo accesso al mercato per gli operatori economici. Una errata interpretazione può esporre le amministrazioni a contenziosi e obblighi risarcitori.

Vediamo, dunque, insieme come inquadrare e utilizzare correttamente questo strumento.

Ne avevamo anticipato le funzionalità su Diario dei Nuovi Appalti ad aprile scorso (https://diarionuoviappalti.it/orchestratore-schede/) e ora l’ANAC conferma che finalmente sono operative le nuove schede AVR (Avvio Verifica Requisiti) e TVR (Termine Verifica Requisiti). Grazie ad esse le stazioni appaltanti possono effettuare controlli sui requisiti di soggetti individuati prima dell’inizio formale di una procedura di affidamento e, quindi, senza dover necessariamente acquisire il CIG.

Salvo se siano state già integrate in qualche piattaforma di approvvigionamento digitale certificata (pad), l’utilizzo delle nuove schede richiede l’accesso alla PCP – Piattaforma Contratti Pubblici di ANAC e la successiva interazione con il FVOE – Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico.

PCP e FVOE, pertanto, sono stati implementati con nuove funzionalità.

Vediamo insieme i passi da compiere.

Nelle ultime settimane, il rinnovo della qualificazione delle stazioni appaltanti è stato un argomento molto discusso e dibattuto a causa dei requisiti introdotti e modificati dal Correttivo e del conseguente loro recepimento (solo dal 25 giugno scorso) nel sistema ANAC, a tal fine aggiornato all’esito di una consultazione on line lanciata dall’Autorità nei mesi precedenti. Protagonista silenzioso di tale processo di riqualificazione (l’articolo 11 dell’Allegato II.4 del Codice attribuisce testualmente alle stazioni appaltanti il compito di accedere all’AUSA – rectius, al servizio “Qualificazione delle stazioni appaltanti” – per inserire/aggiornare i dati necessari) è il Responsabile dell’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (RASA). Ma chi è esattamente il RASA? Quali sono le sue funzioni principali, spesso misconosciute, e le responsabilità che gli derivano nel sistema complessivo degli appalti pubblici? Quali incompatibilità sussistono per tale ruolo? Il Codice, infatti, non prevede né cita tale figura.

Vediamolo insieme.