Pierluigi Mantini: “Strumento atipico, non vincolante, di indirizzo politico e strategico, finalizzato al raggiungimento di obiettivi. Sbagliato ingessarlo”

1) Il Masterplan può essere considerato uno strumento per inserire, con una certa quota di flessibilità, il progetto di rigenerazione urbana all’interno della pianificazione urbanistica?

Il Master Plan si inserisce tra gli strumenti che da anni amo definire “visionari” con ciò intendendo un insieme di azioni caratterizzato dalla coniugazione convergente di una pluralità di punti di vista, interessi, soggettività, che fa da ponte tra la pianificazione urbanistica strutturata e giuridicamente rilevante e il progetto. In sostanza è una politica olistica, una composizione di più obiettivi, anche di natura economica e ambientale, riferita ad un territorio costruito e non, da realizzare attraverso gli strumenti normativi disponibili nell’ ordinamento. La rigenerazione urbana, che ha caratteri ontologici simili, certamente può essere una finalità del Master plan purchè essa non sia ridotta ad una sorta di “fiore all’occhiello” di interventi di lottizzazione edilizia accompagnati da ampie cessioni di verde. Gli esempi in tal senso non mancano.

2) Da un punto di vista normativo, che tipo di strumento sarebbe opportuno e in quale legge andrebbe inserito come elemento di riforma (riforma legge 1150/1942, riforma Testo unico edilizia, nuova legge su rigenerazione urbana all’esame del Senato, provvedimento a sé)?

Come detto, il Master plan ha il pregio, dal mio punto di vista, della libertà nella scelta dei contenuti e del modello, finalizzata al miglior risultato sostenibile. E’ una qualità che non dovrebbe perdere perché la vera forza sta nel valore delle idee. Come tutti i progetti complessi il Master Plan si confronta con la pluralità degli strumenti giuridici e amministrativi esistenti ai fini della realizzazione. Quelli attualmente più pertinenti sono l’ accordo di programma ai sensi dell’ art. 34 del Testo unico degli enti locali, l’art. 15 della legge 241/1990 per le intese tra amministrazioni, l’ art. 11 della stessa legge per gli accordi pubblico-privato, gli artt. 46 e seguenti per i concorsi di idee e di progettazione nonché dall’art. 174 per i contratti di partenariato pubblico-privato, come ora disciplinati dal decreto legislativo n.36 del 2023. Naturalmente essendo il Master plan un progetto di indirizzo strategico e di sviluppo territoriale è necessario, in specie per quanto riguarda le infrastrutture pubbliche, tenere conto delle fonti normative che disciplinano i finanziamenti pubblici regionali, nazionali ed europei e, per quanto concerne queste ultime, i limiti agli aiuti di Stato. È singolare, ma non casuale, che il Master plan non sia oggi disciplinato né nel Testo unico dell’ edilizia, né nelle leggi urbanistiche e neppure nel codice dei contratti pubblici. In un certo senso è la sua forza.

3) Quali dovrebbero essere i tre contenuti caratterizzanti del Masterplan?

In primo luogo, l’indicazione chiara dei fini e degli obiettivi, con analisi e congrue motivazioni dei vantaggi che l’intervento determina sotto i profili socio-economici, ambientali, energetici, del valore architettonico. Questa analisi si fa in genere con il metodo swot che individua i punti di forza, le opportunità, le debolezze, le minacce.

In secondo luogo, la condivisione del piano-programma con gli attori sociali e i cittadini, la coesione sociale intorno al programma di interventi è una chiave essenziale di successo.

In terzo luogo, la chiara individuazione dei mezzi finanziari e giuridici per l’attuazione.

4) Rispetto alla situazione attuale che si trova a fronteggiare un amministratore, qual è il principale vantaggio che può apportare?

Dipende, il Master plan può nascere per iniziativa pubblica o privata. Se nasce su iniziativa pubblica il punto di avvio può essere un accordo di programma per una grande trasformazione urbanistica, una riqualificazione di aree industriali, ferroviarie o demaniali dismesse, la realizzazione di un grande evento: un percorso assai faticoso per l’ amministratore. Relativamente più semplice è il modello, che può essere ben previsto anche dal piano urbanistico comunale comunque denominato, basato su un documento di indirizzo di progettazione da parte e una procedura ad evidenza pubblica per la scelta del soggetto attuatore. In questo caso, come avevamo previsto già nella proposta di legge di principi sul governo del territorio del 2005, sarebbe utile pensare al comune come un attore dello sviluppo che acquista o espropria il complesso immobiliare per riaffidarlo al soggetto attuatore che risulterà vincitore della gara pubblica, dopo averlo valorizzato sul piano urbanistico. Altrimenti, il Master plan non può che nascere per iniziativa privata, condizionata dalla proprietà delle aree, ed in quel caso per l’amministratore l’ impegno è quello del confronto con il proponente o, al più, del modello project financing.

In ogni caso, la complessità è inevitabile ma il vantaggio per l’ amministratore consiste nella stretta finalizzazione dell’ azione amministrativa alla realizzazione di obiettivi, a risultati concreti di interesse pubblico, con una maggiore libertà e di visione di insieme, partendo dalla realtà e dalle esigenze sociali e non dal labirinto delle norme.

5.Nell’attuale contesto delle politiche nazionali, il Masterplan è secondo lei una priorità da inserire nelle riforme in corso?

Il Masterplan è uno strumento necessario e atipico, polivalente, ad alta discrezionalità amministrativa, non vincolante, di natura prevalentemente politica e di indirizzo strategico e tale deve rimanere. Sarebbe sbagliato ingessarlo tra gli atti tipici della pianificazione. Tra l’altro se così fosse, se il Master plan avesse effetti direttamente conformativi delle proprietà, dovrebbe ad esso applicarsi la procedura di V.A.S., come stabilito dalla sentenza della Corte di Giustizia dell’ Unione europea del 7 giugno 2018 ( C16O-17-Qui), con un notevole appesantimento burocratico ed un sostanziale snaturamento. Non è un caso che il Master plan del P.in.qu.a di Scampia sia realizzato a Napoli attraverso un piano urbano integrato  (p.u.i.), quello di Tor Bella Monica a Roma sia in prevalenza un intervento pubblico realizzato tramite appalti, il progetto 22@ a Barcellona ha come strumento attuativo centrale la convenzione urbanistica, il Master Plan dello scalo di Porta Romana a Milano  è realizzato attraverso un permesso edilizio convenzionato più interventi pubblici promossi nell’ ambito delle Olimpiadi Milano-Cortina 2026, il Master plan Bergamo Porta sud attraverso interventi pubblici e uno sviluppatore privato, il Master plan Arbo a Bolzano attraverso una società pubblica che ricerca attraverso la valorizzazione dei terreni dismessi le risorse per la realizzazione della nuova Stazione. Modelli diversi, un mix di strumenti, non tutti efficienti, ai fini della realizzazione ma il Master plan, in sé, deve rimanere al di sopra delle soluzioni operative e giovarsi delle combinazioni migliori ai fini della sostenibilità.

Ciò che invece ritengo utile è una norma di legge che affermi la natura di interesse pubblico per determinati interventi previsti dal Master plan, che comunque includano infrastrutture pubbliche, verdi, edilizia sociale, soluzioni per la mobilità e l’efficientamento energetico e sismico, con la previsione, in tal senso, della facoltà di nomina di un commissario ad acta, con temperati poteri di deroga, ai fini di una più celere ed efficace realizzazione. D’altronde in Spagna, solo per fare un esempio, esistono figure professionali specializzate come l’ Agente Rehabilitador  che è in sostanza un gestore unico per gli interventi pubblico-privato.

Non è infatti nel modello giuridico che si nascondono  le insidie burocratiche ma nelle procedure di attuazione e nel coordinamento necessario.

La complessità è inevitabile ma anche il Master plan può essere semplificato.