Mario Sebastiani (Sipotra):”Il Pnrr è stato frenato dagli handicap storici ma ora deve essere l’inizio di un NEW DEAL”

L’Italia è salita sul treno in corsa del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, appesantita da fardelli di lunga data, per di più dovendo “fronteggiare” due elementi difficili da conciliare:   la disponibilità di una massa gigantesca di risorse da impiegare in  un orizzonte temporale breve . Un giudizio sui risultati del Piano dovrà essere formulato, dunque, tenendo conto di queste oggettive difficoltà   che rendono la sfida più complessa. Ma il punto vero è capire quanto e come il Piano è stato, è e sarà in grado di dare quella “scossa” di cui il Paese ha bisogno e se segni l’inizio di un “new deal” per un percorso riformatore e di politiche industriali di lungo termine. E’ la chiave di lettura che Mario Sebastiani, presidente della Società italiana di Politica dei Trasporti, propone, in un’intervista con Diac Diario, sui temi al centro del ponderoso Rapporto 2022-2023, pubblicato di recente e frutto di un lavoro interdisciplinare al quale hanno partecipato oltre 40 fra giuristi, economisti, ingegneri, urbanisti ed esperti di ambiente dal titolo “Trasformazioni e sviluppo del sistema della mobilità. Scenari prospettici, Pnrr e strategie Ue per una mobilità sostenibile”. “Ci siamo proposti di offrire un quadro quanto più possibile esauriente delle complesse materie affrontate dal Piano, di quelle che lo contornano e che spesso scontano deficit radicati nella storia degli ultimi decenni, e di quelle che dovrebbero complementarlo”. “Tutt’altro che un instant book, dunque, il che comporta come costo non aver potuto seguire gli sviluppi più recenti”, premette Sebastiani.

 

I ‘peccati originali”: riforme affossate e deficit programmatori

E’ proprio dalla legacy del passato che parte l’analisi. Rimanendo nella metafora ‘ferroviaria’, sul quel treno che passava “a velocità sostenuta e traguardato su un orizzonte ravvicinato, non potevamo non cercare di saltarci su, appesantiti però da fardelli di lunga data. Uno – spiega Sebastiani – riguarda le riforme a causa del conservatorismo (rectius, dell’istinto di conservazione) della messe di stakeholder – politici, burocrati, imprese – che nel tempo ha condotto ad affossare riforme ricorrentemente promesse, talvolta solo un lancio di stampa, talvolta cassate in vista del traguardo. L’altro handicap riguarda gli interventi sul campo e sta nell’essere arrivati impreparati a causa degli storici deficit programmatori, costretti a confezionare il nostro Piano non sulla base di maturate – e aggiornate – priorità di investimento, ma degli interventi in stato più avanzato di progettazione, indipendentemente dal fatto che fossero o meno ancora realmente prioritari (ammesso che siano mai stati tali). Sarebbe quindi ingeneroso valutare la qualità del Piano e il suo stato di attuazione senza considerare gli handicap di partenza, come se l’Italia si fosse presentata ai nastri di partenza nella migliore delle condizioni fisiche e culturali. Un programma sfidante per tutti gli Stati, l’attuazione del NGEU, soprattutto per quelli caratterizzati da maggiore arretratezza e dunque destinatari di maggiori risorse: combinato disposto che era prevedibile avrebbe messo in affanno più di un Paese e tanto più l’Italia alla quale, da buon fanalino di coda, è stata riservata la fetta maggiore di risorse. Cosicché l’estensività e la profondità dei suoi deficit ha amplificato la sfida e costretto a costruire un piano di interventi quasi omnicomprensivo”.

“Nei trasporti è un vulnus aver considerato prioritarie opere già pronte e aver trascurato il lato della domanda”

In particolare sul terreno dei trasporti, “il vulnus sta nel ‘manico’, nell’aver assunto come prioritarie opere ‘già pronte’, che già al momento in cui sono state concepite scontavano l’ormai trentennale abbandono della pianificazione dei trasporti e della logistica, e con essa la definizione di obiettivi e strategie. Il peccato di origine è l’aver trascurato il lato della domanda, le tendenze della domanda internazionale, a favore di una politica dell’offerta non in sintonia con esse. I mutamenti che, non da oggi, vengono dagli scenari geostrategici e geopolitici, generano profonde trasformazioni nella mappa delle relazioni internazionali e dovrebbero essere driver della definizione delle politiche e degli investimenti per la mobilità e i trasporti. È in atto una transizione geografica a cui è vitale guardare, tanto più per un paese trasformatore come l’Italia, la cui apertura al commercio internazionale continua a crescere. Basti pensare che il grado di internazionalizzazione dell’economia italiana (la somma di import ed export in rapporto al PIL) ha raggiunto il 63%; che tra le grandi economie dell’Unione, l’Italia registra la quota di import-export sul PIL più alta a livello extra europeo e più bassa a livello intra europeo; che oltre agli Stati Uniti le aree geografiche di riferimento sono e saranno soprattutto l’Asia e la Cina, i paesi della sponda Sud ed Est del Mediterraneo, i paesi dell’Europa Orientale e dei Balcani, in prospettiva l’Africa. Infine, che l’interscambio con questi paesi è via mare e che gran parte di quello con origine o destinazione l’Italia si serve oggi di scali nord europei, spagnoli, francesi e, in prospettiva, dei paesi della sponda sud del Mediterraneo. Di questo quadro prospettico il Pnrr sembra non avvedersi, trascurando portualità, cargo aereo e logistica, e concentrando la gran parte delle risorse destinate ai trasporti nell’alta velocità ferroviaria (senza contare il ponte sullo Stretto…). Ciò porta a concludere che, se anche il Pnrr fosse attuato nella sua completezza nella parte dei trasporti e della mobilità, l’impatto espansivo rischierebbe di esercitarsi keynesianamente sulla domanda interna assai più che sulla competitività internazionale del Paese”.

 

“Bisogna chiedersi se il Pnrr ha dato la scossa per rimettersi sui binari giusti ed essere l’inizio di un new deal”

 

In questo quadro, “più appropriato – argomenta Sebastiani – è chiedersi se c’è stata quella scossa a cui da anni è stata staccata la spina e che è indispensabile per rimettere l’Italia sui binari giusti, anche ben oltre l’orizzonte del Piano. Questa esigenza si è materializzata sul terreno delle riforme. L’incipit del Piano annuncia infatti di essere in primo luogo un piano di riforme che, nelle diverse tipologie (orizzontali, abilitanti, settoriali, di accompagnamento), sono precondizione per conseguire gli altri obiettivi. L’input del processo riformatore è stato l’emergenza: qui la ristrettezza dei tempi di realizzazione del Pnrr rappresenta un’opportunità che ne oltrepassa la scadenza e insieme l’occasione per sciogliere l’ossimoro  di quella “eccezionalità strutturale” che ci caratterizza come Paese: l’esondazione legislativa, il barocchismo della burocrazia, l’assenza di una autentica cultura dell’amministrazione, la carenza di una cultura istituzionale di cooperazione fra i diversi livelli di governo”.

“Stella polare è stato il “principio del risultato” – soprattutto del risultato immediato – e il braccio la semplificazione e lo snellimento delle procedure, l’imperativo essendo concludere il tutto entro il 2026: non solo le riforme ma la realizzazione dell’insieme degli interventi programmati. Di qui luci e ombre, queste ultime essendo solo in parte giustificabili dal sano pragmatismo che il meglio è nemico del bene. Se da una parte i risultati relativi al raggiungimento di milestones (oltre il 64% del totale) sono positivi, dall’altra costituiscono solo traguardi intermedi di natura prevalentemente amministrativa. È sui target – i veri indicatori di risultato – che si gioca la capacità del nostro Paese di utilizzare efficacemente le risorse a disposizione. Venendo dunque ai target, bene la mole di risorse delPnrr che l’Italia ha già  ricevuto (dunque il riconoscimento di traguardi conseguiti) e, secondo la V Relazione al 30.06.2024, di quelle assegnate ai soggetti attuatori (circa €165 miliardi di euro, pari all’85%). Ne resta però da spendere circa il 73% entro i prossimi due anni e mezzo, risultato arduo da raggiungere, in assoluto e territorialmente”.

Ma ora il punto essenziale è che “la conclusione del Pnrr segni l’inizio di un new deal per l’Italia, sia in termini di continuazione del percorso riformatore sia in termini di politiche industriali che guardino al lungo termine. La condizione è però che il processo riformatore non si esaurisca poi nella manutenzione di quelle realizzate o oggi in campo,  introdotte dalla necessità di spendere tutto e subito. E’ vitale che il processo riformatore diventi permanente e che si adatti (anzi anticipi) i cambiamenti di scenari economici e sociali. E a che questi ultimi guardino anche le politiche industriali.   E’ speranza visionaria (si chiedeva Keynes cent’anni fa riferendosi alla “riforma” delle economie  capitalistiche)? Mai perdere l’ottimismo della volontà,  ma se guardiamo all’immobilismo che, trasversalmente agli schieramenti politici, negli ultimi venti anni ha segnato riforme e politiche industriali,  c’è da essere dubbiosi.

 

“Sulla governance del Pnrr rischioso lo spacchettamento delle deleghe”

C’è un tema di governance del piano e, su questo versante, “un passo avanti è stato compiuto con l’unificazione della responsabilità politica e di coordinamento amministrativo del Pnrr, del PNC e dei fondi di coesione nel Ministro per gli Affari Europei, espressione della funzione di direzione unitaria in capo alla Presidenza del Consiglio”. Ma ora, sul tavolo del Governo, con la nomina del ministro Raffaele Fitto a Commissario e Vicepresidente Ue, si apre una questione non di poco conto soprattutto a fronte del rischio di uno ‘spacchettamento’ delle deleghe che potrebbe inceppare la macchina. Al di là dei limiti delle scelte di merito nel concepimento del Piano, la macchina attuativa ha dimostrato di funzionare abbastanza bene e se restasse integra potrebbe svolgere un ruolo importante anche nel seguito del Pnrr avvalendosi dell’esperienza maturata e forse bilanciando gli sbandamenti della politica. Lo spacchettamento della struttura rischierebbe di ricondurci alla pratica dei conflitti di competenze e dei rimpalli di responsabilità che hanno disseminato i rapporti fra le amministrazioni pubbliche, alimentati dagli appetiti dei rispettivi referenti politici”.

 

Il nuovo Codice degli appalti: il suo principale limite è il richiamo alle Legge Obiettivo sulle opere strategiche, il ‘fare’ più importante del ‘come’

 

Il Rapporto di Sipotra dedica un’ampia analisti dal Nuovo Codice degli Appalti, oggi in via di revisione, evidenziandone anche i limiti. “Il principale è che sostanzialmente richiama la Legge Obiettivo in relazione alle opere strategiche. Infatti, il Governo qualifica una infrastruttura come strategica e di preminente interesse nazionale con delibera del Consiglio dei Ministri, in considerazione del rendimento infrastrutturale, dei costi, degli obiettivi e dei tempi di realizzazione dell’opera, sentite le Regioni interessate, ovvero su proposta delle Regioni al Governo. Il principio del risultato si realizza mediante un approccio alquanto decisionista, in cui “il fare” sembra più importante del “come”, approccio confermato dalle nuove norme sui livelli di progettazione, che vede ridurre i livelli di progettazione da tre a due. La criticità più rilevante è l’assenza di una corretta individuazione delle opere strategiche, delle loro priorità e di un quadro di sistema.  Si  tratta di un approccio la cui portata va ben oltre le implicazioni Pnrr ma, se mantenuto, è destinato a mettere la pietra tombale sull’illusione di ricondurre la programmazione nell’ambito di un piano generale dei trasporti. Il combinato disposto di quanto sopra è destinato a riprodurre l’instabilità delle scelte di priorità, poiché l’elenco delle infrastrutture strategiche può essere modificato ad ogni riedizione annuale del documento di economia e finanza; a seguitare e sottovalutare i danni derivanti dalla valutazione di ogni opera di per sé e non nel contesto sistemico che va a modificare; a incoraggiare il contenzioso in vista di una sempre possibile cancellazione annuale dalla lista di priorità. Per altro verso l’orientamento centralistico delle decisioni di investimento pubblico sembra in antitesi (comunque difficile da riconciliare) con la legge sull’autonomia differenziata su cui il Governo ha puntato”.

Ferrovie: nella privatizzazione prima opportunità è l’alta velocità, poi la logistica

Sono aperte importanti partite strategiche come la privatizzazione delle Ferrovie. “L’intenzione di privatizzare le ferrovie era stata lanciata dal Governo nel 2017-18: confusamente poiché mancava l’indicazione del soggetto da privatizzare, Rfi o Trenitalia, e l’identikit del possibile acquirente. Ovviamente non se ne è fatto niente. Venendo ai propositi dell’attuale Governo ed escluso che l’oggetto possa essere la rete, resterebbe Trenitalia, non si sa però ancora se per intero o a pezzi, come (azionariato diffuso, nucleo stabile, ecc.), chi possa essere l’acquirente più gradito e, in primis, se mantenendo il controllo pubblico. Segnerebbe un bell’avanzamento sotto il profilo della concorrenza mentre sotto quello finanziario la valorizzazione degli asset richiederebbe di porre riparo ai deficit di capacità e di funzionalità della rete, con conseguente riduzione degli introiti netti delle cessioni. Per il resto, premesso che non vi sono rami secchi, sul cosa privatizzare la prima opportunità è ovviamente il segmento dell’alta velocità; a seguire la logistica, accompagnata dalla realizzazione di linee di raccordo con porti e interporti ed evitando che la scelta dei contraenti accentui ancor più la spinta alle concentrazione del settore. Quanto ai servizi in concessione, è auspicabile che il divieto del ricorso ad affidamenti diretti a partire dal 31.12.2023 conduca nel tempo a un ricambio degli affidatari”.

 

Aeroporti: un errore l’esclusione dal Pnrr soprattutto per la componente cargo

 

Gli aeroporti sono un “altro settore che potrebbe essere coinvolto nel processo di privatizzazione, anche se non a livello nazionale, ma a livello d aeroporti partecipati da Regioni, enti locali, Camere di commercio (SEA Milano e Bergamo, Aeroporti di Puglia, Palermo e Catania). In tutti i casi sarà importante evitare gli errori del passato mettendo in primo piano gli obiettivi di politica industriale e non solo quello di fare cassa (si vedano le privatizzazioni di Aeroporti di Roma e di Autostrade per l’Italia”). Inoltre, è stato un errore escludere il sistema aeroportuale dai fondi del Pnrr. Un errore “soprattutto per la permanente debolezza nel settore cargo (nel 2023 il traffico cargo per import-export extra UE italiano è stato 1/6 della Germania e il 40% di quello francese, Belga e Olandese) ed è per il 90% concentrato sugli aeroporti di Milano e Roma. Condizione che, come si è detto per i porti, stride con il registrare l’Italia, fra i paesi europei, la quota di import-export più alta a livello extra europeo e tanto più per la forte componente di merci ad alto valore aggiunto. Parte consistente delle merci raggiungono gli hub europei per via camionabile o con voli di breve raggio moltiplicando i costi e frenando la competitività del Paese. Senza interventi decisivi il divario è destinato ad aumentare a causa dell’espansione del commercio internazionale per via area, in buona parte alimentato dalla crescita vorticosa del commercio online”.

Porti: per una riforma equilibrata pensare alla trasformazione della Adsp in società miste, maggioranza pubblica e privati con compiti operativi

 

Altro tema attuale è la riforma della portualità: “la questione rilevante è se procedere o meno alla privatizzazione dei porti, intendendo con questo la trasformazione in società di capitale delle Autorità portuali: eventualità osteggiata dalle medesime Autorità e dai loro locali danti causa. L’idea è tutt’altro che rivoluzionaria. In giro per il mondo, così come in Europa, troviamo i modelli più vari di governance dei porti. La materia è complessa poiché le AdSP assommano funzioni proprie delle pubbliche autorità con altre di natura economica, come più volte stabilito dal Tribunale UE (da ultimo a novembre 2023 per l’Italia) sancendo che la concessione di aree demaniali contro il pagamento di un canone costituisce attività d’impresa”. Per Sebastiani, “la soluzione forse più equilibrata, azzardo a titolo personale, potrebbe essere il PPI, la trasformazione delle AdSP in società miste a prevalente partecipazione pubblica (Governo centrale, Regioni e Comuni) dove il socio privato abbia compiti operativi nella gestione delle attività economiche. Questa soluzione potrebbe accrescere l’economicità della gestione, aprire a investimenti privati senza precludere il mantenimento di finanziamenti pubblici per il potenziamento di infrastrutture finalizzate a vantaggio di tutti gli operatori, bilanciare le spinte campaniliste cui sono oggi soggette le Autorità. Certo la scelta dei soci andrebbe fatta oculatamente, a evitare di aggiungere verticalizzazioni “a monte” a quelle a valle (dunque escludendo partecipazioni di armatori o di terminalisti) oppure investimenti da parte di operatori di paesi in potenziale conflitto di interesse (vedi i casi Cosco in Germania e in Grecia).