Tutela della manodopera negli appalti dal Codice al DURC di congruità e al sistema MoCOA

Nella disciplina dei contratti pubblici la tutela dei lavoratori impiegati, anche in subappalto, ha una grande importanza, come evidenziano gli obblighi che l’articolo 11 del Codice pone espressamente a carico della stazione appaltante indipendentemente dall’entità e dalla procedura di affidamento. Tuttavia, tale ruolo di garante della stazione appaltante non si esaurisce con l’affidamento, ma al contrario permane anche nella fase esecutiva e, quindi, per l’intera filiera dell’appalto. Nella esecuzione, infatti, la stazione appaltante non è un mero pagatore dell’importo contrattuale, ma svolge un ruolo di vigilanza attiva nella tutela dei lavoratori. In particolare, attraverso l’integrazione di strumenti quali la verifica di congruità della manodopera impiegata rispetto al valore dell’opera (il cosiddetto DURC di congruità, specifico per l’edilizia) e il sistema di monitoraggio occupazionale dell’INPS (MoCOA), il legislatore mira a estirpare il lavoro irregolare e il dumping contrattuale, assicurando che la competizione economica non avvenga a discapito dei diritti dei lavoratori.

Vediamo meglio.

Che cos’è la verifica di congruità della manodopera (DURC di congruità)?

La finalità principale del DURC di congruità è il contrasto al lavoro irregolare e garantire che il costo della manodopera impiegata in un cantiere sia proporzionato all’entità dell’opera. A differenza del DURC online (che verifica la regolarità contributiva), il DURC di congruità verifica, dunque, che l’incidenza della manodopera non sia inferiore a determinate percentuali fissate per categoria di lavoro. Di recente, l’ANAC con il Comunicato del Presidente del 17/12/2025, ha voluto chiarire come e quando deve essere applicata la verifica di congruità negli appalti pubblici di lavori edili ai sensi del decreto Ministeriale n. 143 del 25 giugno 2021, fissando i seguenti punti salienti:

• l’obbligatorietà della verifica per tutti gli appalti pubblici di lavori edili, di qualsiasi importo: si applica a tutte le attività edili indicate nell’Allegato X del Dlgs. 81/2008, comprese quelle affini e connesse, e vale quando si applica il contratto collettivo edile nazionale e territoriale;

• la competenza della sua effettuazione: il controllo è effettuato dalla Cassa Edile/Edilcassa territorialmente competente;

• l’iter da seguire: è l’impresa affidataria che comunica i dati del cantiere (valore dell’opera, lavori edili, committente, subappaltatori) tramite la Denuncia di Nuovo Lavoro (DNL) sul portale Edilconnect e richiede la certificazione di congruità. La richiesta avviene alla presentazione dell’ultimo SAL e prima del saldo finale dei lavori. La Cassa Edile confronta il costo della manodopera dichiarato con le percentuali minime previste dagli accordi collettivi;

• la gestione degli esiti della verifica: se la congruità è rispettata, vi è il rilascio del DURC di congruità; se c’è uno scostamento ≤ al 5%, il DURC è rilasciabile se il Direttore dei lavori giustifica la differenza; se c’è uno scostamento > al 5%, l’impresa ha 15 giorni per regolarizzare versando il costo mancante. Laddove non lo faccia, viene iscritta nella Banca nazionale delle imprese irregolari e non può ricevere il saldo finale;

• l’inderogabilità: non sono previste deroghe né sui soggetti che possono richiedere il DURC di congruità né sul momento in cui va richiesto. Pertanto, anche se la stazione appaltante paga direttamente il subappaltatore, deve comunque richiedere all’appaltatore principale il DURC di congruità. Questo perché è sempre l’appaltatore principale a inserire i dati nel portale Edilconnect ed è quindi il soggetto legittimato alla richiesta.

Che cos’è il Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti (MoCOA)?

Richiamato anche dall’ANAC nella Relazione illustrativa del bando-tipo n. 1/2023 (raccomandandone anzi l’utilizzo con riferimento all’obbligo del comma 5 dell’articolo 11 del Codice), il MoCOA è  un sistema dell’INPS che consente al committente di verificare il rispetto degli impegni assunti dagli appaltatori all’atto del conferimento dell’appalto in termini di manodopera regolarmente denunciata. Esso si basa su un’attività di incrocio tra i dati dei lavoratori impiegati in appalto/subappalto, noti al committente, e quelli poi effettivamente denunciati in UNIEMENS dagli appaltatori/subappaltatori, permettendo di intercettare anomalie “in corso d’opera” e garantendo che la manodopera impiegata sia quella effettivamente dichiarata.

Come funziona il MoCOA?

Il sistema genera un report mensile,  il DoCOA (Documento Congruità Occupazionale Appalti). Per acquisirlo, bisogna accedere  tramite il portale istituzionale dell’INPS, all’applicativo MoCOA. Il committente accede alla procedura autenticandosi con le proprie credenziali istituzionali (SPID, CIE o CNS). Una volta effettuato l’accesso, il committente deve censire l’appalto indicando i dati identificativi del contratto e i codici fiscali delle imprese esecutrici. Il sistema genera automaticamente il documento (DoCOA) ogni mese, dopo che le imprese hanno inviato i flussi UniEmens, inviando una notifica via PEC ai soggetti coinvolti (committente, appaltatore, subappaltatore) non appena il report mensile è disponibile.

Anche le stazioni appaltanti,  quali committente pubblico, non solo possono farlo, ma sono incentivate: l’accesso al DoCOA permette di verificare se i lavoratori impiegati sono regolarmente denunciati e se i versamenti contributivi corrispondono a quanto dichiarato, esercitando così un controllo costante sulla correttezza dell’esecuzione. Il DoCOA, infatti, evidenzia alert specifici su incongruenze tra lavoratori dichiarati in MoCOA e quelli in UniEmens, mancata corrispondenza tra quanto dovuto e quanto effettivamente versato tramite F24, nonché evidenzia il numero di lavoratori part-time, somministrati o distaccati per valutare la reale congruità dell’impiego.

Due tipi di congruità,  dunque: quella del DURC e quella del DoCOA.  Sono tra loro integrabili?

Mentre il DURC di congruità interviene su un momento specifico dell’appalto (edile), il report mensile DOCOA agisce come un controllo continuo e dinamico. Esiste, tuttavia, un legame logico: il DURC di congruità verifica la “quantità” di manodopera (massa salariale) rispetto all’opera, mentre il DoCOA ne verifica la “qualità” e la regolarità contributiva mensile.

Quale checklist deve seguire la stazione appaltante per una corretta gestione dell’appalto sotto il profilo della tutela dei lavoratori?

Ecco una check list degli adempimenti, in un’ottica di “chi, come, quando e perché”:

1. verifica preliminare e iscrizione (chi: Impresa affidataria/Committente):

• come: inserimento dati su Edilconnect e censimento su portale INPS/MoCOA;
• quando: all’inizio dell’appalto;
• perché: per attivare il monitoraggio e la tracciabilità della filiera sin dal primo giorno;

1. monitoraggio mensile (chi: committente/stazione appaltante tramite MoCOA):

• come: download e consultazione del report DoCOA dal portale INPS;
• quando: mensilmente, monitorando gli alert su lavoratori part-time o irregolarità F2;
• perché: per rilevare tempestivamente incongruenze prima che diventino critiche insolubili a fine lavori;

1. richiesta DURC di Congruità (chi: stazione appaltante o impresa affidataria):

• come: istanza telematica alla Cassa Edile;
• quando: in occasione dell’ultimo SAL, prima del saldo finale;
• perché: condizione vincolante per procedere al pagamento finale dell’opera edile;

1. validazione tecnica dello scostamento (chi: Direttore dei Lavori):

• come: relazione giustificativa analitica per scostamenti entro il 5%;
• quando: in sede di verifica finale di congruità;
• perché: per permettere la chiusura amministrativa dell’appalto in presenza di giustificati scostamenti tecnici;

1. blocco del pagamento e segnalazione (chi: stazione appaltante):

• come: sospensione del saldo e verifica iscrizione nella Banca nazionale delle imprese irregolari;
• quando: in caso di mancata regolarizzazione entro 15 giorni per scostamenti > 5%;
• perché: per sanzionare l’irregolarità e tutelare l’erario e i lavoratori.