L’ipotesi della fattispecie di lottizzazione abusiva (articoli 30 e 44, comma 1, lettera c, del TUE) nell’esame delle ordinanze del Gip di Milano

Piani attuativi e aree urbanizzate

I piani attuativi (del quale fa parte il piano di lottizzazione) hanno l’essenziale funzione di precisare zona per zona, con opportuno dettaglio esecutivo, le indicazioni di assetto e sviluppo urbanistico complessivo contenute nel piano regolatore. Vengono redatti per limitate porzioni del territorio comunale, al fine di attuare razionalmente le sistemazioni urbanistiche previste dal piano generale, nonché di conferire alle singole zone assetto ed attrezzature rispondenti agli insediamenti stabiliti, nella prospettiva della realizzazione di un complesso urbanistico armonico, in cui ciascuna parte si inserisca senza ostacolare le altre.

Come abbiamo già esplicitato nei precedenti articoli, secondo l’interpretazione giurisprudenziale consolidata sia della giurisprudenza amministrativa, che di quella di legittimità, tale mezzo di attuazione è necessario anche quando si debba edificare in una zona già urbanizzata che necessiti di potenziamento delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie pur presenti.

L’esigenza di un piano attuativo può porsi, anche in zone già edificate, qualora l’insediamento progettato determini la necessità di ulteriori urbanizzazioni avuto riguardo alle dimensioni dell’intervento ed alla destinazione funzionale. Non è sufficiente qualunque stadio di “urbanizzazione di fatto” per escludere l’obbligatorietà della pianificazione attuativa, ma è necessario valutare la sufficienza delle opere di urbanizzazione esistenti ed il criterio di sufficienza si correla ad un rapporto di proporzionalità fra i bisogni degli abitanti insediati e da insediare nella zona, e, la quantità e qualità degli impianti urbanizzati già disponibili (non solo programmati) destinati a soddisfarli. 3-Ipotesi di reato di lottizzazione abusiva

A tali principi fondamentali si correla la definizione legislativa del reato di lottizzazione abusiva dall’art. 30 del DPR 380/2001, che viene ad essere integrato nei casi in cui la legge o la pianificazione generale, espressamente o implicitamente:

• vietino l’uso intensivo del territorio;
• ovvero prevedono la necessità dello strumento attuativo ai fini della concreta utilizzazione di determinati suoli. In relazione a tali casi la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che: “il reato di lottizzazione abusiva è a consumazione alternativa, potendo realizzarsi sia per il difetto dell’autorizzazione a lottizzare correlata all’approvazione di un piano attuativo di lottizzazione sia per il contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici”; al riguardo la giurisprudenza di legittimità ha elaborato inoltre, un’ormai consolidata descrizione generale dell’attività lottizzatoria.

Questa può dirsi configurata:

• Attraverso qualsiasi utilizzazione del suolo che, indipendentemente dalla entità dei frazionamenti, fondiario e dal numero dei proprietari, preveda la realizzazione contemporanea e successiva di una pluralità di edifici a scopo residenziale, turistico o industriale, che postulino l’attuazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria occorrenti per la necessità dell’insediamento;
• In presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell’assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione e la stipula di una convenzione di lottizzazione adeguata alle caratteristiche dell’intervento di nuova realizzazione;
• Allorquando detto intervento non potrebbe essere in nessun caso realizzato, poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o localizzazione dello strumento generale di pianificazione che non possono essere modificate da piani urbanistici attuativi.

Nelle prime due delle tre ipotesi prima descritte, la fattispecie lottizzatoria esula esclusivamente dalle situazioni di zone completamente urbanizzate, mentre sussiste, non soltanto nelle ipotesi estreme di zone assolutamente modificate, ma anche in quelle intermedie di zone parzialmente urbanizzate, nelle quali si configuri un esigenza di raccordo con il preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione.

Non basta, dunque la mera preesistenza di opere di urbanizzazione per escludere la obbligatorietà della pianificazione attuativa, ma è necessario che le opere esistenti siano sufficienti in un rapporto di proporzionalità fra i bisogni degli abitanti già insediati e da insediare e la quantità e qualità degli impianti urbanizzati già disponibili destinati a soddisfarli.

Per valutare un ipotesi di lottizzazione, appare necessaria una visione d’insieme dei lavori realizzati, ossia una verifica dell’attività edilizia nel suo complesso.

È la stessa descrizione normativa del reato di lottizzazione abusiva che impone al giudice penale un riscontro diretto di tutti gli elementi che concorrono a determinare la condotta criminosa; la condotta prevista come illecita non è soltanto quella effettuata in assenza di autorizzazione ma è innanzitutto quella contrastante con le prescrizioni degli strumenti urbanistici e delle leggi statali e regionali.

Quindi, quando il giudice ravvisa l’esistenza di una ipotesi di lottizzazione abusiva pur in presenza di un’autorizzazione in contrasto con previsioni di legge e di piano, non opera alcuna disapplicazione del provvedimento amministrativo ma si limita ad accertare la conformità del fatto concreto alla fattispecie astratta descritta dal reato.

Ciò si spiega sulla base della ratio del reato di lottizzazione abusiva in quanto il legislatore, in situazioni implicanti la trasformazione urbanistico-edilizia di aree territoriali non ancora o solo parzialmente urbanizzate, ha inteso tutelare non soltanto la potestà pubblica di programmazione territoriale considerata sotto l’aspetto del suo esercizio ma, essenzialmente, la risultante di questa, ossia la concreta conformazione del territorio derivata dalle scelte di programmazione effettuate.

Nel prevedere la necessità di un titolo abilitativo per ogni attività comportante la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, il legislatore statale ha inteso assicurare un effettivo controllo pubblico preventivo dell’intero territorio, inteso quale autonomo bene giuridico, mediante un assetto razionale complessivo di una equilibrata consistenza di valori materiali, culturali e sociali così come recepiti negli strumenti urbanistici.

L’urbanistica concerne invero la “disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente” (art. 80 D.P.R. 616/1977).

Aggravio del carico urbanistico e necessità di un piano di lottizzazione

Nel caso di specie, secondo i giudici penali: “un importante intervento edificatorio comportante un significativo aggravio del carico urbanistico, il quale si inserisce nell’ambito di ulteriori progetti edificatori dotati di un altrettanto rilevante impatto urbanistico interessanti la medesima area, è stato consentito mediante il ricorso ad un titolo abilitativo (S.C.I.A.) che si collega ad una attività libera, rimessa all’iniziativa del privato.”

E continuano: “Alcuna adeguata valutazione risulta essere stata compiuta dalla Amministrazione Comunale dell’aggravio del carico urbanistico determinato dall’opera assentita, ovvero dell’impatto dell’insediamento primario, costituito dal gran numero di abitazioni di futura realizzazione, nè di quello secondario di servizio (opere pubbliche in genere, uffici pubblici, parchi, strade, fognature, elettrificazione, servizio idrico, condutture di erogazione del gas ) che deve essere necessariamente proporzionato all’insediamento primario, ossia al numero degli abitanti insediati ed alle caratteristiche dell’attività da costoro svolte.”

A ciò potrebbe obiettarsi che qualora esista una diversa indicazione risultante dall’atto di pianificazione generale (nella specie il PgT del Comune con le allegate norme di attuazione, il cui art. 13 stabilisce l’edificazione diretta tranne che per gli interventi aventi una superficie maggiore di 20000 mq ) non potrebbe configurarsi l’illecito penale.

Nel caso di specie, si osserva che: “in casi analoghi a quello in esame, alla luce della consistenza anche sotto il profilo volumetrico dell’intervento edilizio da realizzare in quell’area, è stato affermato che l’opera non poteva essere realizzata senza la previa approvazione di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione anche al fine di soddisfare un esigenza di raccordo con il preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione ed è stata quindi ritenuta la compiuta integrazione dell’illecito lottizzatorio” (tra le tante, in un caso analogo in cui il PRG prevedeva l’edificazione diretta: Cassazione Sez. 3 Sentenza n. 36616 del 07/06/2019).

Conformemente è stato affermato che: “in materia edilizia, la sostanziale natura lottizzatoria dell’intervento edificatorio, per il quale risultano rilasciati singoli permessi di costruire, impone l’approvazione del piano di lottizzazione, anche in caso di formale assenza di un obbligo di adozione in tal senso, posto che il titolo edilizio deve essere verificato alla luce della natura dell’opera realizzando, delle sue caratteristiche strutturali e dell’idoneità di essa a produrre una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni interessati, ai sensi dell’art. 30 D.P.R. 06 giugno 2001, n. 380“ (Cassazione sez. 3 Sentenza n. 35383 del 05/02/2022).

Come già detto nel caso di specie, richiamando i principi della giurisprudenza amministrativa e di legittimità illustrati, poiché il piano attuativo non ha equivalenti e non è consentito superarne l’assenza facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona, secondo i Gip: “l’Amministrazione avrebbe dovuto condurre un adeguata istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione dando atto delle dette verifiche nelle motivazioni della propria decisione.”

Dall’esame degli atti, continuano i giudici, emerge invece, che: “l’Amministrazione comunale abbia omesso di esaminare preventivamente, in relazione alla dimensione dell’intervento richiesto ed allo stato dei luoghi, lo stato di urbanizzazione e di edificazione dell’area interessata in relazione all’adeguatezza e fruibilità delle opere di urbanizzazione primaria (verosimilmente concepite per una popolazione di molto inferiore) e dunque, insufficienti e reggere l’impatto abitativo delle nuove costruzioni e di quelle di urbanizzazione secondaria ed alla necessità di interventi infrastrutturali idonei a sostenere il modificato assetto territoriale.”

In tal modo: “è stata vanificata la potestà pubblica di programmazione territoriale considerata sotto l’aspetto del suo esercizio ma anche e soprattutto, la risultante di questa, ossia la concreta conformazione del territorio derivata dalle scelte di programmazione effettuate, mediante un assetto razionale complessivo ed una equilibrata consistenza di valori materiali, culturali e sociali così come recepiti negli strumenti urbanistici.“

Conclusioni

La necessità di un piano attuativo deve, invero, fondarsi sull’esame dell’intervento effettivamente realizzato e sui caratteri propri di questo e non su una lettura del PGT e della NTA puramente formale in base alla quale la pianificazione attuativa sarebbe richiesta solo in caso di interventi edilizi con ST superiore a 20000 mq.

Questa è la conclusione a cui giunge il giudice penale:

“Alla luce di tutte le suesposte argomentazioni, possono, quindi essere astrattamente ravvisati nel caso in esame tutti elementi costitutivi della lottizzazione abusiva ossia di un attività edificatoria che sia pure formalmente legittimata dalla S.C.I.A. sostitutiva del permesso di costruire, risulta sostanzialmente non conforme alle prescrizioni di legge che impongono che, nelle zone non completamente urbanizzate, l’attività di edificazione venga preceduta da un piano attuativo, al fine di soddisfare un esigenza di raccordo con il preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione”.