La domanda di partecipazione: che cos’è e perché è così importante per la gara

Nel sistema delineato dal Dlgs. 36/2023, la domanda di partecipazione ha assunto una centralità che, nel sistema previgente, non aveva, consistendo allora in una mera dichiarazione di volontà partecipativa alla procedura di affidamento e per questo ritenuta meno pregnante rispetto ad altri documenti da inserire nel plico di gara (per esempio, il DGUE). Oggi, invece, grazie al nuovo Codice e alla giurisprudenza più recente, la domanda di partecipazione è assurta a documento autonomo, primario e costitutivo della partecipazione alla gara. (…)

La domanda di partecipazione, infatti, rappresenta il documento attraverso il quale l’operatore economico manifesta la propria volontà di partecipare, si identifica e definisce la propria posizione nella procedura. Proprio per tale funzione, essa incide direttamente sia sull’ammissione o meno alla gara, sia sulla possibilità di attivare o meno il soccorso istruttorio.

La domanda di partecipazione è divenuta, dunque, il fulcro della fase amministrativa della gara, in quanto:

• per gli operatori economici, rappresenta il momento più delicato della partecipazione: un errore sostanziale può determinare l’esclusione senza possibilità di rimedio;
• per la stazione appaltante, costituisce il primo e più importante strumento di verifica, nonché il presupposto per un corretto utilizzo del soccorso istruttorio.

In definitiva, non si tratta di un semplice modulo, ma dell’atto che fa esistere il concorrente nella gara e ne definisce, in modo vincolante, la posizione.

Vediamo, insieme, in che modo.

 

Che cos’è oggi la domanda di partecipazione e perché ha assunto un ruolo decisivo nel nuovo Codice?

Chi si è avvicinato agli appalti pubblici direttamente con il Dlgs. 36/2023 rischia, paradossalmente, di non cogliere fino in fondo la portata dell’evoluzione che ha interessato la domanda di partecipazione.

Per comprendere davvero il suo attuale peso, occorre infatti aver vissuto il passaggio dal previgente Codice, nel quale la domanda di partecipazione non era tipizzata come documento autonomo, ma si presentava come una realtà “diffusa”, un insieme di dichiarazioni sparse tra DGUE, moduli integrativi e altri atti richiesti dalla lex specialis. 

In quel contesto, mancava una chiara distinzione funzionale e strutturale, e la domanda di partecipazione non era percepita come il vero atto introduttivo della partecipazione.

Il Dlgs. 36/2023 ha, invece, segnato una svolta netta e consapevole. 

L’articolo 91, infatti:

• al comma 1, elenca in modo ordinato gli atti che compongono il plico digitale e colloca al primo posto proprio la domanda di partecipazione, prima ancora del DGUE e dell’offerta; 
• al comma 2, ne individua un contenuto minimo obbligatorio, tipizzandola finalmente come documento autonomo, con una funzione propria e non sovrapponibile agli altri documenti di gara. 

Questa scelta normativa ha un significato preciso: la domanda diventa il primo atto logico e giuridico della partecipazione, quello che consente all’operatore economico di entrare nella procedura e alla stazione appaltante di identificarlo e inquadrarlo.

Il contenuto minimo previsto al comma 2 dell’articolo 91 non è un elenco meramente formale, ma un insieme di elementi che incidono concretamente sulla gestione della gara. 

 

Qual è il contenuto minimo obbligatorio della domanda di partecipazione fissato dal Codice e perché ha un peso sulla gara?

Analizzando brevemente il contenuto della domanda di partecipazione, se ne comprende il peso operativo, in quanto:

1. gli elementi identificativi del concorrente sono il presupposto per ogni verifica: consentono alla stazione appaltante di sapere con certezza chi è il soggetto che partecipa e di collegarlo alle banche dati e al fascicolo virtuale. Un errore o una lacuna in questa parte può generare incertezze sull’identità del concorrente, con effetti anche sull’ammissibilità;
2. l’indicazione della forma di partecipazione (impresa singola, RTI, consorzio, rete) è altrettanto decisiva, perché definisce l’assetto soggettivo con cui si partecipa. Essa incide su:

• chi deve firmare la domanda di partecipazione; 
• quali requisiti devono essere posseduti e da chi; 
• quali responsabilità si assumono i partecipanti. 

Un’indicazione errata o incoerente può determinare esclusioni difficilmente sanabili, proprio perché attiene alla struttura della partecipazione;

1. la dichiarazione di eventuale avvalimento ha un rilievo immediato sia per la stazione appaltante sia per l’operatore economico. Essa segnala che parte dei requisiti è “prestata” da un soggetto terzo e comporta l’obbligo di allegare specifica documentazione (dichiarazioni dell’ausiliaria e contratto di avvalimento). L’omissione o l’errata indicazione può incidere direttamente sulla dimostrazione dei requisiti;
2. l’indicazione dei dati e documenti relativi ai requisiti speciali rappresenta un punto di raccordo con il sistema di qualificazione: consente alla stazione appaltante di comprendere, già in fase iniziale, su quali elementi si fonda la partecipazione e di orientare le successive verifiche.

Particolarmente significativo è poi il riferimento al fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE). Questo elemento, apparentemente tecnico, ha un impatto operativo molto forte, in quanto consente alla stazione appaltante di verificare se documenti non presenti nella busta di gara siano comunque disponibili nel fascicolo. Da ciò dipende la scelta se attivare o meno il soccorso istruttorio. In altre parole, è proprio attraverso quanto dichiarato nella domanda di partecipazione che si governa uno dei momenti più delicati della fase amministrativa.

Da questa analisi emerge chiaramente che la domanda di partecipazione, così come configurata dall’articolo 91, non è più un atto accessorio, ma un documento strutturante, che:

• per la stazione appaltante costituisce la base per l’identificazione, la qualificazione del concorrente e la gestione del soccorso istruttorio; 
• per l’operatore economico rappresenta l’atto che definisce in modo vincolante la propria partecipazione, con effetti difficilmente modificabili se incidono sulla sostanza. 

È proprio questa evoluzione, che segna la vera novità del nuovo Codice e che impone, oggi, un livello di attenzione molto più elevato nella compilazione della domanda di partecipazione.

 

Quali sono le criticità derivanti da una errata o incompleta compilazione della domanda di partecipazione e quali, invece, i vantaggi di una sua corretta predisposizione?

La centralità assunta dalla domanda di partecipazione nel nuovo assetto normativo trova una conferma particolarmente incisiva negli orientamenti giurisprudenziali più recenti, che ne hanno evidenziato il ruolo determinante sia in senso “negativo” (rischi ed esclusioni), sia in senso “positivo” (possibilità di permanere in gara e attivare rimedi).

Sotto il primo profilo, le criticità derivanti da una compilazione errata o incompleta sono tutt’altro che marginali. La domanda di partecipazione, infatti, non è un documento meramente riepilogativo, ma l’atto che cristallizza la volontà del concorrente. Ne consegue che gli errori che incidono su tale volontà non possono essere trattati come semplici irregolarità formali.

La giurisprudenza (TAR Lazio-Roma, sentenza del 09/02/2026, n. 2470) ha chiarito in modo netto che:

• un errore nella individuazione del lotto, se espresso in modo chiaro e univoco, non è correggibile, perché rappresenta una precisa scelta del concorrente;
• una domanda di partecipazione che definisce in modo errato la forma di partecipazione o la struttura soggettiva non può essere successivamente “rimodellata”;
• non è possibile ricostruire una diversa volontà facendo leva su altri documenti (come il DGUE), poiché la domanda deve essere interpretata secondo il suo tenore letterale.

In questi casi, non si è in presenza di una carenza documentale, ma di una volontà giuridicamente rilevante, ancorché erronea, che vincola il concorrente. Ammettere una correzione significherebbe consentire la presentazione di una nuova domanda oltre i termini, con violazione dei principi di par condicio, certezza e autoresponsabilità.

Ancora più radicale è il caso della mancanza della domanda di partecipazione, che non è sanabile mediante soccorso istruttorio, poiché verrebbe meno l’atto stesso di partecipazione alla gara. 

Diverso è il caso delle incompletezze o omissioni non sostanziali, che possono essere sanate, ma solo a condizione che la domanda di partecipazione sia stata comunque validamente presentata e sia idonea a identificare il concorrente e la sua volontà di partecipare.

Proprio qui emerge, in modo speculare, il secondo profilo: i vantaggi di una corretta compilazione della domanda di partecipazione.

Una domanda completa, chiara e coerente:

• consente alla stazione appaltante di inquadrare immediatamente il concorrente e la sua posizione nella gara;
• permette di attivare legittimamente il soccorso istruttorio per integrare eventuali carenze documentali (ad esempio, la mancanza del DGUE o di altri allegati);
• evita interpretazioni ambigue o contrastanti tra documenti;
• tutela l’operatore economico dal rischio di esclusioni legate a errori non sanabili.

La giurisprudenza ha evidenziato proprio questo aspetto: la presenza della domanda di partecipazione costituisce il presupposto minimo per mantenere in vita la partecipazione e per consentire alla stazione appaltante di richiedere integrazioni. In altri termini, essa è il “veicolo” che rende possibile il soccorso istruttorio.

Si realizza così una distinzione molto netta:

• una domanda mancante o sostanzialmente errata conduce all’esclusione senza rimedio;
• una domanda corretta, anche se accompagnata da carenze documentali, consente invece di attivare strumenti di regolarizzazione.

 

Qual è il rapporto tra domanda di partecipazione e DGUE e in che modo, secondo la giurisprudenza, una domanda corretta può sanare l’omessa produzione del DGUE?

A prima vista, i due documenti possono apparire parzialmente sovrapponibili, in quanto entrambi contengono dichiarazioni relative ai requisiti e alla posizione dell’operatore economico. Ma, l’elencazione del comma 1 dell’articolo 91 del Codice li tiene nettamente distinti quali atti che l’operatore economico deve produrre per partecipare ad un appalto.

Essi, infatti, svolgono funzioni profondamente diverse.

Abbiamo già detto che la domanda di partecipazione è l’atto costitutivo e introduttivo della gara.

Il DGUE, invece, è uno strumento dichiarativo e semplificativo, introdotto per agevolare la dimostrazione del possesso dei requisiti attraverso un modello standard europeo.

Questa distinzione funzionale è stata valorizzata in modo decisivo dal Consiglio di Stato (Sez. V, 23 febbraio 2026, n. 1438), che ha chiarito come i due documenti non siano sullo stesso piano. 

In particolare, è stato affermato che la domanda di partecipazione rappresenta il presupposto documentale fondamentale della partecipazione, mentre il DGUE costituisce un elemento accessorio, seppur rilevante.

Da tale impostazione deriva che la corretta presentazione della domanda di partecipazione consente di attivare il soccorso istruttorio per sanare l’omessa produzione del DGUE.

Il ragionamento è il seguente. L’art. 101 del Codice consente alla stazione appaltante di richiedere integrazioni documentali quando la documentazione amministrativa sia stata trasmessa “con la domanda di partecipazione o con il DGUE”. La congiunzione “o” ha valore disgiuntivo e indica che è sufficiente uno dei due “veicoli documentali” per legittimare l’attivazione del soccorso istruttorio.

Se, dunque:

• la domanda di partecipazione è stata regolarmente presentata,
• ed è idonea a identificare il concorrente e la sua volontà di partecipare,

la stazione appaltante dispone già del contenitore essenziale della partecipazione e può richiedere l’integrazione del DGUE mancante.

Corrispondentemente, la giurisprudenza ha anche chiarito che invece l’assenza del “contenitore” della partecipazione (ossia, la domanda) non è equiparabile all’assenza di parte del “contenuto”, nel senso che, se manca la domanda, non esiste alcuna partecipazione da integrare, anche se il DGUE c’è.

 

Chi deve sottoscrivere la domanda di partecipazione e con quali modalità?

La sottoscrizione della domanda di partecipazione è un elemento essenziale, in quanto garantisce la riconducibilità della dichiarazione al concorrente. Essa, laddove non sia stata apposta, è sanabile col soccorso istruttorio, a condizione che la mancanza della sottoscrizione non precluda la riconoscibilità della provenienza dell’offerta e non comporti un’incertezza assoluta sulla stessa.

La regola generale è che debba firmarla il legale rappresentante o un procuratore munito di idonei poteri. Tuttavia, la disciplina varia in funzione della forma di partecipazione.

Nel caso di operatore singolo, la firma è unica. Nei raggruppamenti temporanei, nei consorzi ordinari o nei GEIE, occorre distinguere: se il soggetto è già costituito, firma la mandataria; se non lo è ancora, devono firmare tutti i componenti. Analoghe articolazioni si riscontrano per le reti di imprese, a seconda della presenza o meno di un organo comune dotato di poteri di rappresentanza. Nei consorzi stabili o di cooperative, la firma compete al consorzio.

È importante evidenziare che l’impresa ausiliaria, nel caso di avvalimento, non firma la domanda, poiché non assume la qualità di concorrente.

Quanto alle modalità, il sistema digitale degli appalti privilegia la firma digitale. Tuttavia, la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza n. 113 del 07/01/2026), ha chiarito che, in assenza di una clausola espressa a pena di esclusione, anche la firma autografa accompagnata da documento di identità può essere considerata valida, purché sia garantita la certezza della provenienza e della volontà negoziale.