Intenti, ambizioni, realtà e risultati dubbi: un’analisi critica del Salva-casa partendo dalla relazione illustrativa

L’annuncio del ministro Salvini nel 2023

Il Ministro dell’Interno Matteo Salvini ha annunciato per la prima volta il piano “Salva Casa” nel 2023, delineando un progetto ambizioso che si prefiggeva di intervenire in maniera decisa per risolvere un problema che interessava  una buona parte del patrimonio edilizio italiano.

L’annuncio è stato seguito da un intenso dibattito pubblico e da un’attenta analisi tecnica che ha portato i vari gruppi parlamentari anche a scontrarsi politicamente sugli strumenti idonei a risolvere il problema del disagio abitativo.

Tra gli intenti del decreto c’era anche quello di semplificare alcune procedure edilizie/urbanistiche per facilitare l’accesso a mutui e contributi da parte dei non abbienti.

Queste misure, naturalmente, sono state accolte con favore da diversi settori della società, in quanto rappresentano sicuramente un passo avanti verso una maggiore tutela del diritto all’abitazione.

Nel maggio del 2024, durante un’intervista trasmessa in diretta nazionale, Matteo Salvini, Ministro dei Trasporti e delle Infrastrutture, annunciò con entusiasmo il tanto atteso decreto “Salva Casa”.

Il Ministro, durante l’intervista, sottolineò che il “Salva Casa” non era un condono, ma un’opportunità per mettere in regola le abitazioni.

Con questo provvedimento il governo intendeva non solo semplificare la vita dei proprietari di casa, ma anche stimolare il settore edilizio e l’economia nazionale.

Il decreto, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 29 maggio 2024, è entrato in vigore il giorno successivo, segnando così l’inizio di una nuova fase per la politica abitativa italiana.

La conversione in legge ha ulteriormente rafforzato le disposizioni del decreto, confermando l’impegno del governo nell’affrontare le sfide legate all’abitare.

Il “Salva Casa” si inserisce poi in un contesto più ampio di riforme edilizie e urbanistiche che mirano a semplificare e rendere più efficiente il settore, con l’obiettivo di rispondere in modo efficace alle esigenze dei cittadini e stimolare la ripresa economica del paese, contribuendo a risolvere problemi sociali concreti, offrendo strumenti di protezione e supporto alle famiglie.

Il provvedimento in esame  è stato descritto come una “rivoluzione liberale”, che mirava a sanare le piccole irregolarità edilizie presenti nelle abitazioni italiane, offrendo una soluzione concreta a migliaia di famiglie, ponendosi quale  strumento di equità sociale e di giustizia, che cerca di bilanciare le esigenze di legalità con quelle di protezione dei più vulnerabili.

La mission del salva-casa: la relazione di accompagnamento al Dl 69/2024

Analizziamo ora i contenuti della relazione illustrativa allegata al decreto, al fine di verificare nei prossimi articoli se effettivamente le finalità ivi indicate possano essere perseguite con gli strumenti normativi introdotti.

La relazione di accompagnamento del decreto-legge rappresenta un documento cruciale che illustra gli obiettivi e la mission di questa importante iniziativa legislativa.

Il decreto (si legge nella relazione) è stato introdotto con l’intento di affrontare e risolvere specifiche problematiche legate al settore immobiliare, in particolare quelle relative alla residenzialità e alla commerciabilità degli immobili.

L’obiettivo principale è quello di superare le rigidità normative esistenti che ostacolano la fluidità del mercato immobiliare, specialmente per quanto riguarda gli immobili residenziali.

Tutto ciò si traduce in una serie di semplificazioni e misure che mirano a facilitare la vendita e l’acquisto di immobili, rendendo il processo più snello e meno oneroso per i cittadini.

Una delle finalità espresse nella relazione è quella di consentire un più facile mutamento di destinazione d’uso delle unità immobiliari, permettendo così una maggiore flessibilità nell’adattamento degli spazi abitativi alle esigenze attuali e future dei residenti.

Inoltre, il decreto prevede la possibilità di sanare piccole irregolarità anche strutturali che non compromettono la stabilità degli edifici né impediscono la loro commerciabilità, ma che possono influenzare attività come le transazioni immobiliari.

La relazione illustrativa allegata al decreto sottolinea l’urgenza e la natura puntuale delle disposizioni, che sono state pensate per fornire soluzioni rapide alle difficoltà incontrate dai proprietari di immobili.

Si tratta di un passo avanti significativo per il settore immobiliare, che si propone di eliminare ostacoli burocratici e di promuovere una maggiore efficienza e praticità nelle operazioni immobiliari, con benefici diretti per i cittadini e per l’economia in generale.

La mission è quindi quella di creare un ambiente più favorevole per tutti gli attori coinvolti nel mercato immobiliare, contribuendo a una visione di sviluppo e crescita sostenibile.

Ma ci si chiede: è veramente accaduto tutto ciò in questi 9 mesi di vigenza?

Dopo queste prime premesse andiamo ora ad effettuare una disamina di ciò che il legislatore si proponeva attraverso un esame della  relazione di accompagnamento.

Relazione illustrativa: analisi

3.1 Carattere delle disposizioni

L’incipit della relazione evidenzia immediatamente il carattere delle disposizioni laddove si sottolinea l’ urgenza del decreto e la natura puntuale del medesimo.

Prosegue  con gli scopi  palesando la finalità di fornire:

1. un riscontro immediato al crescente fabbisogno abitativo
2. un riscontro concreto al crescente fabbisogno abitativo
3. un supporto agli obiettivi di recupero del patrimonio edilizio esistente e di riduzione del consumo del suolo.

A tali fini il legislatore introduce  misure specifiche finalizzate a:

• rimuovere quegli ostacoli – ricorrenti nella prassi – che determinano lo stallo delle compravendite a causa di irregolarità formali.
• tutelare anche il legittimo affidamento dei proprietari che, avendo legittimamente acquistato immobili in assenza di irregolarità risultanti da atti pubblici, si trovano nell’impossibilità di alienare i propri immobili, in forza della normativa sopravvenuta.
• stimolare un andamento positivo dei valori sia di acquisto che di locazione dei beni immobili residenziali.

3.2 Ragioni

Ma quali sono le ragioni e le motivazioni insite nelle disposizioni del decreto?

Il proponente le ravvisa nella straordinaria necessità ed urgenza di sbloccare la situazione di totale stallo in cui oggi versa il mercato immobiliare, fortemente penalizzato:

• dalle incertezze del quadro normativo di settore
• dalla difficoltà di dimostrare lo stato legittimo di un immobile
• dal congelamento della valorizzazione economica del bene
• dall’impossibilità di interventi di ristrutturazione edilizia su immobili privi di legittimità edilizia
• dall’impossibilità di interventi di efficientamento energetico su immobili privi di legittimità edilizia.

Tali previsioni convergono verso:

• l’interesse pubblico e privato alla riqualificazione degli immobili e delle unità immobiliari interessate da lievi difformità
• l’interesse pubblico e privato alla valorizzazione economica degli immobili e delle unità immobiliari interessate da lievi difformità
• l’interesse dell’intero ‘settore casa’
• l’interesse del mercato delle abitazioni.

Dette finalità sono poi funzionali al pieno utilizzo degli immobili e delle unità immobiliari che non sono agevolmente  commerciabili a causa di rigidità amministrative non sorrette da reali esigenze di tutela dell’interesse pubblico.

Alla luce di quanto rappresentato, le disposizioni mirano alla salvaguardia dell’interesse alla celere circolazione dei beni, consentendo il recupero e la rigenerazione edilizia, mediante l’adozione di misure di semplificazione volte a favorire, inter alia, la regolarizzazione delle cd. ‘lievi difformità edilizie’.

3.3 Motivazioni dell’urgenza

E quali sono i motivi dell’urgenza degli interventi posti a supporto delle finalità del decreto?

Eccoli:

• fornire risposte ai problemi amministrativi evidenziati da molte realtà locali
• fornire riposte alle problematiche segnalate dagli operatori di settore
• una preoccupante alterazione delle ordinarie dinamiche dei prezzi degli alloggi
• difficoltà di dimostrare lo stato legittimo dell’immobile
• problemi legati alla frammentazione della normativa
• ritardi amministrativi nell’esame istruttorio dei procedimenti edilizi

Appare, pertanto, concreta e attuale la necessità di:

• rimuovere situazioni di incertezza giuridica in merito allo stato di legittimità degli immobili con riferimento alle cd. ‘lievi difformità’
• garantire il legittimo affidamento dei privati proprietari di immobili rispetto a difformità edilizie a vario titolo tollerate dall’ordinamento che, tuttavia, non consentono di dimostrare lo stato legittimo dell’immobile.

Queste difformità spesso rallentano le operazioni di compravendita, e in alcuni casi arrivano addirittura a comprometterle.

È evidente secondo il redattore della relazione che tale enorme capitale risulta immobilizzato e improduttivo e sono rallentati gli  interventi di riqualificazione, impedendo così la valorizzazione del patrimonio immobiliare nazionale e il supporto alle ristrutturazioni.

3.4 Perimetro delle difformità

Alla luce di quanto dianzi rappresentato, si chiarisce il perimetro delle cd. lievi difformità oggetto dell’intervento normativo.

Trattasi, in particolare:

• delle difformità cd. “formali”, derivanti da incertezze interpretative della disciplina vigente rispetto alla dimostrazione dello stato legittimo dell’immobile;
• delle difformità edilizie interne (cd. “tolleranze”), risultanti da interventi spesso stratificati nel tempo, realizzati dai proprietari dell’epoca in assenza di formale autorizzazione o segnalazione, rendendo oggi difficile comprovare lo stato legittimo dell’unità immobiliare;
• delle difformità che potevano essere sanate all’epoca di realizzazione dell’intervento, ma non sanabili oggi, a causa della disciplina della cd. “doppia conformità” che, richiedendo la conformità alla disciplina edilizia vigente sia al momento di realizzazione dell’intervento sia al momento della richiesta del titolo, non consentono di conseguire il permesso o la segnalazione in sanatoria per moltissimi interventi qualificati come parziali difformità, risalenti nel tempo, pur se conformi agli standard urbanistici.

Viene sottolineata, poi l’importanza di mantener distinte le lievi difformità dalle ipotesi di abuso più gravi consistenti in interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire o di SCIA straordinaria, ovvero in assenza di tale titolo, ovvero di variazioni essenziali al progetto approvato.

Si ricorda che in fase di conversione in legge del decreto, il legislatore inserisce anche le variazioni essenziali nel novero degli abusi minori, facendo un salto importante e ampliando  notevolmente le ipotesi  di sanatoria ammissibili.

L’articolo 32 del Testo Unico Edilizia precisa che sono le regioni a disporre quali sono le variazioni essenziali al progetto approvato, fermo restando  che l’essenzialità ricorre quando si verifica una o più di queste condizioni:

• mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards ex DM 2 aprile 1968;
• aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
• modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
• mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;
• violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

Il ‘ventaglio’ delle variazioni essenziali sanabili è quindi piuttosto ampio, e in tutti questi casi il Decreto Salva Casa consente la sanatoria semplificata.

3.5 oneri amministrativi a carico degli uffici

Il decreto ha  inteso ridurre gli oneri a carico degli uffici delle amministrazioni comunali competenti che, a causa della frammentarietà della disciplina di settore, non riescono a fornire risposte in tempi certi alle richieste di accertamento dello stato legittimo.

Le misure previste, afferma la relazione illustrativa,  non determinano incrementi di oneri amministrativi ma, al contrario, mirano a semplificare le procedure per le difformità regolate dal decreto. Questa scelta si è imposta anche in considerazione della sussistenza di un già notevole carico di lavoro in capo agli uffici comunali.

3.6 Modifiche puntuali al Testo unico dell’edilizia

Alla luce di quanto sopra rappresentato, il decreto-legge apporta modifiche puntuali al decreto del TUE (articolo 1, comma 1), avendo riguardo alle seguenti tematiche:

• edilizia libera (comma 1, lettera a);
• stato legittimo degli immobili (comma 1, lettera b);
• mutamento della destinazione d’uso in relazione a singole unità immobiliari (comma 1, lettera c);
• sorte delle opere acquisite dal Comune eseguite in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, (comma 1, lettera d);
• tolleranze costruttive (comma 1, lettera e);
• superamento della cd. doppia conforme, limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 34, nonché alle ipotesi di assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 37 (comma 1, lettere f) e g);
• strutture amovibili realizzate durante l’emergenza sanitaria da Covid-19 (articolo 2).

Il decreto, inoltre, introduce una disposizione sulle entrate derivanti dall’applicazione dell’articolo 31, comma 5, ultimo periodo, e dell’articolo 36-bis, comma 5, primo periodo, del TUE prevedendo che queste sono utilizzate, in misura pari ad un terzo, per la demolizione delle opere abusive presenti sul territorio comunale, fatta salva la ripetizione delle spese nei confronti del responsabile, e per la realizzazione di opere e di interventi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e per iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale (articolo 1, comma 2);

Fu vera gloria?

A distanza di oltre 7 mesi dall’entrata in vigore della Legge 105/2024 e da oltre 9 mesi dalla pubblicazione del D.L. 69/2024, nonostante il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) nel suo “incredibile” comunicato stampa del 6 dicembre 2024, abbia più volte parlato di una norma già pienamente operativa ed “auto-applicativa che non richiede l’adozione di atti attuativi da parte del Governo” e che “deve essere attuata da tutte le Amministrazioni territoriali competenti”, (precisazione ridondante) resta più di un aspetto da chiarire (e completare) per dare piena operatività alle nuove procedure previste dalla versione aggiornata del Testo Unico Edilizia.

Alcune tra Regioni e Comuni si sono attivati, a dir la verità in ordine sparso e disomogeneo e disapplicando le norme del decreto (vedasi Regione Sardegna), per dare piena attuazione alle nuove norme e recepire le istanze dei cittadini.

La circolare esplicativa  del MIT contenente linee di indirizzo e criteri interpretativi per l’attuazione del DL 69/2024 convertito con modificazioni nella Legge 105/2024 chiarisce minimi aspetti e lascia aperti sostanziali e cruciali interrogativi cui, nonostante le diverse sollecitazioni degli operatori tecnici di settore, tra cui UNITEL, non è stata data risposta adeguata.

04.02.2025 – Salva-casa: le linee guida del MIT semplificano (in ritardo), ma non risolvono del tutto le criticità del settore

I dubbi, su un provvedimento che appare più un intervento emergenziale che una riforma strutturale e che difetta di una visione d’insieme, restano con un rischio concreto di generare ulteriori incertezze applicative, proprio per la totale assenza di una visione d’insieme organica e strutturale dell’edilizia e dell’urbanistica cosi come da me evidenziato in più di una circostanza:

08.10.2024 – Il salva-casa cambia passo ma lascia aperte tante criticità. Il futuro dell’edilizia passa dalla riforma del Testo unico

Resta il problema della mancanza di strumenti operativi: dalla modulistica edilizia alle piattaforme digitali, passando per le indicazioni relative alle sanzioni per la sanatoria semplificata:

14.10.2024 – La modulistica unica standardizzata rende trasparenti e velocizza gli interventi edilizi, la sua assenza è una criticità attuativa del salva-casa

Il Salva Casa, concepito come una riforma semplificativa, mostra tutte le sue fragilità sul piano applicativo con rischio di interpretazioni non univoche che vengono amplificate anche dalle prime pronunce giurisprudenziali che  smentiscono in modo categorico ciò che le linee guida volevano “suggerire” e “indicare”.

I benefici e gli obiettivi che il legislatore aveva indicato nella relazione illustrativa di accompagnamento al decreto legge   rischiano di essere superati dalle criticità applicative della norma.

Solo norme chiare possono essere immediatamente operative e  consentire una applicazione coerente su tutto il territorio nazionale.

Senza una chiara linea di attuazione, il Salva Casa rischia di trasformarsi nell’ennesima occasione mancata , alimentando ancora di piu’ il caos normativo in un settore che avrebbe bisogno di certezze, e non di nuovi ed ulteriori dubbi interpretativi.

Il risultato? Un’incertezza operativa per professionisti e cittadini, che rischia di vanificare le semplificazioni promesse dal legislatore.

Conclusioni

Nei prossimi articoli continuerò ad approfondire i temi e le indicazioni operative contenute nelle faq delle linee di indirizzo della Circolare “attuativa” del MIT,  analizzando se le stesse possano dare quella garanzia di certezza giuridica necessaria per avviare i percorsi procedimentali  indicati nel decreto.