I tre CONTRATTI equivalenti per l’edilizia, i passi avanti sui prezzari regionali, il sì all’accordo di collaborazione, ok alle varianti, la bocciatura del nuovo PPP: quelle 84 pagine di Ance sul correttivo

Più che una circolare, le 84 pagine dell’Ance sul correttivo appalti sono una miniera di interpretazioni utili, valutazioni sulle singole norme, prese di posizione su criticità che andrebbero eliminate, approvazioni per molti aggiustamenti che fluidificano l’applicazione del codice degli appalti. Nel documento si riflettono le innumerevoli luci e le molte ombre del correttivo che complessivamente prende la sufficienza, ma con quattro o cinque errori gravi da matita rossa. L’associazione nazionale dei costruttori guidata da Federica Brancaccio, con questa analisi della Direzione legislazione opere pubbliche, offre uno strumento utile a chi le norme deve applicare, ma anche una mappa (o almeno una traccia) di tutte le polemiche e le battaglie cui assisteremo nei prossimi mesi.

La presunzione di equivalenza di tre contratti degli edili

Cominciamo dal rilievo probabilmente più interessante, che era sfuggito a molti, su quella che è e resterà, anche nelle prossime settimane, la battaglia numero uno intorno al codice appalti: la scelta dei contratti di lavoro da applicare ai lavoratori delle imprese appaltatrici e subappaltatrici. Non a caso la circolare apre con questo tema. Più che noto è il sospetto – più volte esplicitato anche da Brancaccio – che dietro le norme dell’articolo 11 del codice ci sia un attacco agli istituti della bilateralità tipica del settore edilizio, a partire dalle casse edili (che sono un polmone finanziario per l’intero settore).

Dalla circolare Ance arriva la sottolineatura di una norma, insertita all’ultimo momento all’articolo 3, comma 2 dell’allegato I.01, passata effettivamente sottosilenzio.  “Ai fini della dichiarazione di equivalenza delle tutele di cui all’articolo 11, comma 4, e della conseguente verifica – afferma la circolare – per gli appalti relativi al settore dell’edilizia, si considerano equivalenti i contratti collettivi nazionali di lavoro classificati mediante codice unico alfanumerico Cnel/Inpes F012 (Ance/Coop), F015 (Artigiani), F018 (Confapi Aniem)”.

Che significa? Che nel settore dell’edilizia dovranno essere prioritariamente applicati questi tre contratti che sono considerati “equivalenti” quanto a grado di tutele dei lavoratori. Sono, appunto, i contratti che prevedono i sistemi di bilateralità e le casse edili. Sarà molto difficile dimostrare che ci siano altri contratti con lo stesso livello di tutele. Questa norma non dice che questo elenco è esaustivo – che cioè non si possa fare riferimento ad altri contratti – ma l’inserimento di questa disposizione stabilizza molto l’attuale sistema.

Resta l’incognita del decreto del ministero del Lavoro che dovrà definire i criteri in base ai quali misurare l’equivalenza delle tutele e quali scostamenti siano accettabili. Qui Ance chiede che sia esplicitato, con specifico riferimento ai parametri da utilizzare per la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele, il riferimento alla Cassa Edile quale parametro non suscettibile di scostamento nel settore dell’edilizia.

Continua sul punto la circolare: “In ogni caso, fermo restando che la valutazione di equivalenza non dovrebbe essere effettuata fino all’emanazione del predetto decreto interministeriale, che ne dovrà disciplinare le modalità di attestazione e la valutazione degli eventuali scostamenti (quindi di fatto tenendo bloccato il sistema fino all’emanazione delle linee guida, ndr), si ritiene che, in considerazione delle peculiari caratteristiche del settore edile, il settore stesso possa rientrare nell’ambito del comma 6 dell’art. 4 dell’Allegato I.01, che riguarda i contratti soggetti a ‘specifici vincoli normativi o regolatori incidenti anche sulle tutele economiche o normative dei lavoratori’. Ciò in quanto la contrattazione collettiva dell’edilizia si caratterizza, tra l’altro, per la presenza di un articolato sistema di enti bilaterali, nazionali e territoriali, che non solo erogano ai lavoratori prestazioni e servizi in una pluralità di ambiti, ma svolge un ruolo fondamentale per il rispetto di normative di legge concernenti la regolarità contributiva delle imprese (Durc online e attestazione di congruità)”.

Da queste parole risulta evidente che si sono passi avanti nella difesa del sistema delle bilateralità, ma la partita è ancora in gioco e si chiariranno anche le vere intenzioni del governo soltanto con l’emanazione delle linee guida del ministero del Lavoro.

La certificazione dei lavori nel subappalto

Si conferma il giudizio fortemente critico – con l’esposizione dettagliata di tutte le criticità di violazione delle direttive Ue e della Costituzione – sulla norma che limita, per l’appaltatore, l’utilizzo ai fini SOA dei lavori subappaltati nella categoria scorporabile al solo computo del fatturato complessivo, questa presenta molteplici criticità che, senza pretesa di esaustività, possono essere così sintetizzate.

Quanto alle clausole relative alla revisione dei prezzi nei subappalti e/o subcontratti, tenuto anche conto di quanto previsto dall’allegato II.2bis sul punto, la circolare Ance commenta che “è presente un margine di discrezionalità in capo alle parti, da esercitare in sede negoziale, in ragione delle specifiche prestazioni oggetto del contratto di subappalto. La specificità che generalmente caratterizza le lavorazioni affidate in subappalto – viene ancora argomentato – potrebbe rendere le stesse clausole inidonee a conservare l’equilibrio contrattuale del contratto di subappalto, ove fossero declinate in maniera del tutto “passante” rispetto al contratto di appalto, dal momento che le stesse sono costruite sulle tipologie omogenee di lavorazioni che caratterizzano l’appalto nella sua interezza”.

Bene la supervisione del Consiglio superiore dei lavori pubblici sui prezzari regionali

Nota anche la valutazione complessivamente positiva sulla revisione prezzi. Un aspetto meno noto è la valutazione positiva sulla norma relativa ai prezzari regionali (articolo 41, comma 13 del codice). Due sono i motivi di soddisfazione per l’Ance. “Anzitutto – dcie la circolare – è apprezzabile il chiarimento fornito sulla natura dell’autorizzazione che può legittimare la committente all’utilizzo di un prezzario diverso da quello regionale. La circostanza che, ora, sia stato precisato che l’autorizzazione debba essere sempre il MIT a fornirla esprime la volontà del legislatore di garantire omogeneità nella formazione dell’importo a base d’asta. In quest’ottica – continua il documento – altrettanto rilevante è la modifica apportata all’Allegato I.14, che attribuisce al Consiglio superiore dei lavori pubblici, il compito di definire uno schema di analisi tipo dei prezzi, da porre alla base dei prezzari regionali”.

Il giudizio positivo sull’accordo di collaborazione

Tre valutazioni (sono le pagelle poste alla fine dell’esplicazione di ogni norma) risultanto particolarmente interessanti anche ai fini del giudizio complessivo sul correttivo.

La prima è l’apertura sull’accordo di collaborazione, un istituto nuovo che apre un mondo nuovo (articolo 82-bis e allegato II.6 bis del codice). Ebbene, per la prima volta l’Ance esplicita – con un’analisi di dettaglio che qui non possiamo riportare per esteso – un giudizio fortemente positivo. L’istituto “rappresenta – afferma la valutazione – un modello contrattuale particolarmente adatto per progetti complessi, basato sul contributo di tutte le parte coinvolte (stazione appaltante, appaltatore, subappaltatori, fornitori ecc.), che si impegnano a collaborare in buona fede per raggiungere un obiettivo comune, condividendo il risultato positivo o negativo del progetto.
Inoltre, si evidenzia che la positivizzazione di tale istituto risponde all’esigenza di dettare regole certe e uniformi per disciplinare le sperimentazioni di modelli di collaborazione, eventualmente già adottate, in base al principio di autonomia negoziale delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 11 c.c., espressamente richiamato anche dall’art. 8 del Codice. A livello internazionale, poi, da tempo sono presenti diversi modelli di collaborative contracts, adottati con successo in progetti di costruzione infrastrutturale, soprattutto nei settori dei trasporti (metropolitane e ferrovie), dell’edilizia complessa (stadi, centri congressi) e dell’energia (impianti eolici e rinnovabili)”.

Primo passo con le modifiche sulle varianti

Sulle modifiche all’articolo 120 del codice la valutazione è moderatamente positiva. “L’articolo 120 del Codice – dice la circolare Ance – rappresenta una delle norme più complesse e di difficile attuazione dell’intero Codice, la cui scarsa chiarezza ha talora disincentivato il ricorso alle varianti, che, invece, rappresentano uno strumento indispensabile per garantire la realizzazione dell’opera pubblica secondo le regole dell’arte. Le modifiche sopra descritte rappresentano un primo passo verso una migliore disciplina di tale istituto, riavvicinando la disposizione, come auspicato da ANCE, alla disciplina più chiara prevista dal previgente DPR 207/2010. In questo quadro, va valutata positivamente anche la specificazione della casistica varianti non sostanziali.
Condivisibile, infine, la previsione che sancisce l’obbligo di verificare in contraddittorio con il progettista e l’appaltatore errori o omissioni nella progettazione esecutiva che pregiudicano, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera o la sua futura utilizzazione, individuando tempestivamente soluzioni di progettazione esecutiva coerenti con il principio del risultato”.

Giudizio negativo sulla procedura di affidamento della finanza di progetto

Non convince neanche l’Ance una delle norme più discusse e criticate dell’intero correttivo, il nuovo articolo 193 del codice che disciplina la procedura di affidamento per la finanza di progetto. “La nuova disciplina di affidamento della finanza di progetto – dice la circolare Ance – prevede una procedura molto più articolata e complessa rispetto alla precedente. L’introduzione di diverse fasi di valutazione e un maggior numero di soggetti coinvolti rischia di determinare un allungamento dei tempi necessari per l’approvazione dei progetti, oltre che scoraggiare i privati a farsi promotori di operazioni di finanza di progetto per l’aumento degli oneri a loro carico. In particolare  – e qui si entra nel vivo – l’Ance esprime un giudizio negativo sull’introduzione della fase preliminare di valutazione comparativa tra la proposta del promotore e quelle pervenute da altri operatori. Si tratta, infatti, di un appesantimento del procedimento di scelta del concessionario che non offre al promotore iniziale alcun incentivo alla presentazione spontanea della proposta, non essendo, peraltro, neanche previsto il ristoro delle spese sostenute per la predisposizione del progetto di fattibilità seppur in forma semplificata.
Inoltre, la fase di valutazione comparativa tra le proposte potrebbe risultare particolarmente complessa, soprattutto per gli enti concedenti di minori dimensioni o con meno esperienza, che sono privi delle competenze necessarie per strutturare e gestire iniziative di finanza di progetto. Senza contare che la maggiore complessità della procedura potrebbe aumentare il rischio di contenzioso tra i soggetti coinvolti, con conseguenti ritardi nella realizzazione delle opere pubbliche”.
In sintesi, “queste modifiche rischiano di frenare la ripresa del mercato della finanza di progetto proprio in un momento in cui l’apporto dei capitali privati è invece indispensabile per realizzare le opere pubbliche, superata la stagione degli investimenti del PNRR e in considerazione dei nuovi vincoli di bilancio derivanti dalla nuova governance europea”.