Nel regolamento appalti UE la Pa tradizionale lascia il posto alla PA strategica, non basta più “comprare bene”

Per molto tempo il diritto dei contratti pubblici è stato costruito attorno a una domanda apparentemente semplice, come deve acquistare la pubblica amministrazione per spendere correttamente il denaro pubblico. Concorrenza, pubblicità, parità di trattamento e selezione dell’offerta economicamente più conveniente costituivano, in questa prospettiva, gli strumenti per assicurare che la PA comprasse bene ciò di cui aveva bisogno.

Negli anni, però, questa logica è progressivamente cambiata. L’appalto non è più soltanto il procedimento mediante il quale l’amministrazione acquista un bene, un servizio o un lavoro, ma è diventato uno degli strumenti attraverso i quali la stessa amministrazione può incidere sul mercato e, indirettamente, sul contesto economico, sociale e ambientale nel quale opera. Si pensi, per esempio, agli obbligi sociali connessi agli appalti PNRR oggi trasfusi nell’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023.

La proposta di nuovo Regolamento europeo sui contratti pubblici del 9 settembre 2026 porta questa evoluzione a un livello ulteriore e, significativamente, dedica un intero Titolo allo “Strategic design and execution of public procurement”. Non siamo ancora davanti a una disciplina vigente, ma a una proposta legislativa destinata al procedimento europeo. La direzione impressa dalla Commissione, tuttavia, è già estremamente chiara.

La premessa culturale del nuovo impianto è forse ancora più interessante delle singole disposizioni. Nella relazione di accompagnamento la Commissione ricorda che gli appalti pubblici rappresentano circa il 15 per cento del PIL dell’Unione e li qualifica espressamente come un “powerful policy lever”, sottolineando che non costituiscono più soltanto un meccanismo di spesa pubblica ma anche uno “strategic investment tool” capace di rafforzare la base industriale europea, sostenere l’innovazione, accompagnare le transizioni verde e digitale e rafforzare sicurezza economica e autonomia strategica. Il cambio di prospettiva è evidente.

Ciò che cambia nella proposta europea è anzitutto la sistematicità dell’approccio. Quelli che per anni sono sembrati elementi ulteriori, da aggiungere eventualmente alla procedura tradizionale, diventano ora una vera architettura autonoma della progettazione e dell’esecuzione dell’appalto.

L’art. 50 costituisce il primo tassello di questa nuova impostazione. Il green public procurement viene definito guardando non soltanto alle caratteristiche immediate del prodotto acquistato, ma agli effetti ambientali e climatici lungo l’intero ciclo di vita, con l’obiettivo di prevenire o ridurre gli impatti negativi oppure produrre effetti positivi rispetto alle alternative disponibili.

L’art. 51, ad esempio, consente di guardare alla durabilità, riparabilità, possibilità di aggiornamento e riuso dei prodotti, al contenuto riciclato e alla prevenzione dei rifiuti, arrivando persino a invitare la PA a valutare modelli economici diversi dall’acquisto tradizionale, come il product as a service, il leasing, la condivisione o il noleggio.

La progressione diventa ancora più evidente con l’art. 52, perché qui il linguaggio passa dalla facoltà all’obbligo. I public buyers “shall” acquistare prodotti, servizi e lavori caratterizzati da elevate prestazioni di efficienza energetica salvo che ciò non sia tecnicamente fattibile. E l’art. 54 compie un ulteriore passo consentendo alla Commissione, per determinate categorie di prodotti e tecnologie, di definire requisiti ambientali obbligatori comuni a livello europeo quando la divergenza delle discipline rischi di frammentare il mercato interno o quando sia necessario sostenere la domanda di soluzioni più sostenibili. Il dato interessante è che la proposta non dimentica il mercato, perché impone di considerare anche fattibilità economica, disponibilità dei prodotti e conseguenze sulla concorrenza.

La medesima evoluzione appare sul versante sociale. L’art. 55 definisce il socially responsible public procurement come l’utilizzo della spesa pubblica per produrre risultati sociali positivi o mitigare impatti negativi lungo il ciclo di vita della prestazione. L’elenco è particolarmente indicativo della trasformazione in corso, perché comprende integrazione lavorativa delle persone con disabilità e svantaggiate, lavori di qualità, ruolo della contrattazione collettiva, miglioramento delle condizioni di lavoro, accessibilità, formazione e riqualificazione dei lavoratori, parità di genere, promozione dell’economia sociale e tutela effettiva dei diritti umani nelle catene di fornitura.

Anche gli appalti riservati dell’art. 57 e la disciplina dei servizi sociali, sanitari ed educativi dell’art. 58 si inseriscono nella medesima logica. In quest’ultimo caso la scelta dell’affidatario deve poter tenere conto della qualità, continuità, accessibilità, sostenibilità economica, disponibilità e completezza dei servizi nonché del coinvolgimento degli utenti e delle esigenze specifiche delle persone vulnerabili.

Il terzo asse è quello dell’innovazione e probabilmente rappresenta uno degli esempi più evidenti del passaggio dalla PA acquirente alla PA capace di orientare il mercato. L’art. 59 consente infatti di utilizzare gli acquisti pubblici per favorire la diffusione dei risultati della ricerca, sostenere start-up, scale-up e PMI innovative, sviluppare mercati guida nei settori strategici e acquistare soluzioni capaci di contribuire alla sostenibilità ambientale e sociale, alla tutela della salute, alla trasformazione digitale e all’avanzamento tecnologico. Ma è soprattutto l’art. 61 a mostrare cosa significhi concretamente progettare strategicamente una gara. La PA può utilizzare consultazioni di mercato per individuare soluzioni innovative, prendere in considerazione sistemi open source, privilegiare specifiche funzionali anziché descrivere rigidamente il prodotto atteso, consentire varianti, limitare i requisiti di partecipazione a quelli realmente necessari, utilizzare l’innovazione come criterio qualitativo e consentire sperimentazione, testing e validazione durante la procedura o l’esecuzione.

È un cambio di ruolo notevole. La PA tradizionale descriveva ciò che già conosceva e chiedeva al mercato di fornirglielo. La PA strategica deve invece essere capace, in alcuni casi, di descrivere il problema che vuole risolvere lasciando al mercato lo spazio per individuare la soluzione migliore. E questo richiede una capacità amministrativa enormemente superiore. La vera novità, dunque, non consiste nel chiedere alla pubblica amministrazione di comprare “verde” o “sociale”. Consiste nel chiederle di comprendere che ogni acquisto pubblico produce effetti che vanno molto oltre l’acquisizione della prestazione. La bozza del nuovo Regolamento europeo prova a trasformare questa consapevolezza in una disciplina strutturale. Se il percorso legislativo confermerà questo impianto, il futuro degli appalti sarà sempre meno quello di una tecnica neutrale di spesa e sempre più quello di uno strumento attraverso cui la PA, mentre soddisfa un proprio bisogno, contribuisce contemporaneamente a costruire il mercato, l’ambiente e la società nel quale quel bisogno nasce.