Emilia-Romagna, Capucci lascia: “Sulla rigenerazione avviato un percorso, ora serve un salto: bandi e fondi ogni anno, Masterplan cornice progettuale flessibile, azione pubblica trasversale, valutazione sociale”

L’Emilia-Romagna è stata la regione che ha fatto da battistrada sulla rigenerazione urbana, a fine 2017, con una normativa regionale inserita all’interno della più generale legge di governo del territorio, la legge 24/2017. Ne parliamo con Marcello Capucci, direttore dell’area Territorio, Città, Paesaggio della Regione Emilia-Romagna: arrivato a Bologna nel 2018 – subito dopo l’approvazione della legge 24 – dal comune di Modena, dove aveva avviato le prime iniziative di rigenerazione urbana, Capucci è stato la persona che ha attuato le norme della legge 24 sulla rigenerazione urbana promuovendo tre bandi regionali per finanziare gli interventi dei comuni. È il momento giusto per fare con lui un bilancio di questa attività, non solo perché venerdì 12 e sabato 13 dicembre si è tenuto il seminario di Summer School dell’Inu Emilia-Romagna “Progettare la rigenerazione urbana: strategia e strumenti”, ma anche e soprattutto perché Capucci sta lasciando gli uffici della Regione.

“Vado al comune di Reggio Emilia – annuncia – dove prenderò la direzione di un’area che si chiama Progettazione urbana strategica e tiene dentro rigenerazione, politica abitativa, mobilità, ambiente e anche il digitale. Davvero una bella sfida, tutta da inventare, avevo voglia di tornare sui progetti”.

“Abbiamo costruito un percorso nuovo”

Ma torniamo al lavoro fatto in Regione, quello che Capucci chiama “la costruzione di un percorso nuovo” in tema di rigenerazione urbana, alimentato dall’idea del “bando come strumento di crescita”, un vero mantra per Capucci, soprattutto nel confronto con gli enti locali sul territorio, contrapposto al “bando estemporaneo che non aiuta mai”. Le norme della legge 24 hanno previsto la promozione e il finanziamento di interventi di rigenerazione urbana attraverso bandi, ma, per partecipare alla gara, i comuni devono dotarsi di uno strumento innovativo previsto dall’articolo 34, la Strategia per la qualità urbana ed ecologico-ambientale.

I risultati dei tre bandi

Dal 2017 Capucci ha attivato tre bandi, nel 2018, nel 2021 e nel 2024, che hanno portato a un totale di 161 interventi finanziati con risorse dedicate per 123,7 milioni di euro.

Il primo bando è un vero apripista a livello nazionale, la Regione raccoglie fondi FSC, CDP, PNEA e regionali con cui finanzia Strategie per la qualità urbana ed ecologico-ambientale di 51 comuni, per un totale di 71 interventi finanziati su un totale di 120 compresi nelle Strategie approvate. L’importo di questi interventi è di 98 milioni sui 235 milioni di costo complessivo delle Strategie.

Il secondo bando, nel 2021, rappresenta l’occasione per assestare la strategia regionale e potenziare la cassetta degli attrezzi. L’attenzione si focalizza sui comuni medio-piccoli e “l’approccio progettuale” viene superato da quello che Capucci chiama un “approccio processuale: il progetto edilizio – dice – diventa mezzo per la rigenerazione, non il fine, e i contenuti vengono prima dei contenitori, arrivando a sostenere iniziative di usi temporanei, soprattutto quando l’intervento è too big to do, è troppo grande per essere progettato in toto”. Finanziati 76 interventi (di cui dieci per usi temporanei) e altri 14 a scorrimento, con 54 milioni di euro complessivi di finanziamenti recuperati dalla legge di bilancio, su un investimento complessivo di 95 milioni. Infine, il terzo bando, nel 2024, con lo stesso “approccio processuale” e bandi più raffinati, con punteggi premianti su tre aree di sostenibilità della proposta, sociale, economica e ambientale. Finanziati 31 interventi con 26 milioni di risorse FSC e un investimento di 50 milioni.

Innovazione e criticità della legge 24

Pur con molte difficoltà attuative e interpretative, uno dei punti qualificanti e innovativi di questo lavoro è stato proprio agire all’interno di una più generale legge di governo del territorio. “La legge 24 – spiega Capucci – è la legge che ha avviato la terza stagione di pianificazione in Regione, dopo quelle del 1978 e del 2000. Ha elementi di grandissima innovazione, a partire dalla “non conformità” che ha consentito di fare pulizia di tutta la pianificazione pregressa, facendo decadere le previsioni previgenti e, dopo un lungo periodo transitorio, eliminando 270 chilometri quadrati di previsioni previgenti”.

Sarebbe troppo complicato oggi entrare nei risultati e nelle problematiche sollevate dalla legge 24. Anche perché ciò che manca, ciò che deve essere ancora aggiustato, ciò che va integrato sembra prevalere addirittura sui risultati positivi raggiunti in materia di rigenerazione urbana. Che – vale la pena ricordarlo – cambia totalmente le modalità di intervento della “regìa pubblica”. Il percorso costruito in questi anni appare, oggi, come una grande incompiuta che ha ancora bisogno di innovazione per andare avanti.

“Ora è necessario fare un salto di qualità”

“Ora è necessario – conferma Capucci – fare un salto di qualità che qualcuno, soprattutto a livello politico, deve avere la voglia e la forza di fare”.

Capucci si sofferma su due criticità che possono essere diventare due delle opportunità per innescare questo salto di qualità. “La prima cosa da dire – sostiene – è che ormai per far succedere delle cose non basta più scrivere norme, che danno certo una spinta se sono intelligenti e possono bloccare tutto se sono stupide, ma che hanno bisogno di scelte e indirizzi politici chiari per far muovere le cose”.

Le responsabilità e il coraggio di scegliere della politica, quindi. Ma anche il raccordo con l’azione amministrativa. Il “bando come strumento di crescita” trasferisce con grande chiarezza l’azione dall’aspetto normativo a quello sul campo, “sapendo che un progetto non finisce mai come lo avevi immaginato, ma realizzarne una parte significativa vuol dire aver fatto un grande passo avanti in un momento di transizione in cui abbiamo bisogno di testare i nostri strumenti innovativi e di un feedback continuo fra politiche e risultati”. È negli strumenti per disseminare e verificare la cultura della rigenerazione urbana che si gioca la sfida.

Capucci fa un esempio concreto di cosa significhi innovare continuamente, sul territorio, la cassetta degli attrezzi. “Una cosa di grandissima importanza che in Regione abbiamo capito in questi anni – racconta – è il valore enorme che dobbiamo dare alla capacità di valutazione e di monitoraggio dell’impatto dei nostri interventi in termini sociali, ambientali, economici. Il tema da far emergere è l’errore di valutazione, che si verifica non perché qualcuno ha sbagliato, ma perché l’amministrazione non aveva strumenti di valutazione. Noi usiamo la VAS, che abbiamo dal 2000 e che però è una valutazione ambientale fatta con le matrici aria e acqua, mentre nella rigenerazione urbana devi valutare i progetti per le prestazioni sociali. Con il bando del 2024 stiamo molto spingendo su questo punto”.

Un altro esempio di cosa significhi lavorare sul campo consente a Capucci di spostare l’attenzione su un tema che considera decisivo: la continuità. Continuità di bandi, continuità di fondi, continuità di lavoro: “ogni anno dovremmo avere un bando che possa contare su fondi strutturali”. Fondi strutturali per bandi strutturali. E un lavoro strutturale. “La valutazione di impatto di un intervento ci porta dritti al tema di un lavoro strutturale, un tema su cui stiamo lavorando da tempo, siamo partiti con il bando del 2021. Mi spiego. La valutazione del risultato si gioca sulla capacità che poi il Comune ha effettivamente di mettere in piedi i servizi progettati e di farli vivere nel tempo. La riqualificazione dell’immobile è solo uno strumento. I contenuti sono più importanti dei contenitori e, se penso a Modena, che conosco meglio, vedo certamente potenzialità nella cultura, nell’innovazione. Ma il punto vero è che una città i contenuti non se li inventa, ha una capacità limitata, se non stiamo parlando di Roma o di Milano, e quindi questi contenuti li devi costruire pazientemente nel tempo. Questo aspetto c’è anche nella negoziazione per la costruzione dei bandi. Non è stato facile farlo capire, ma alla fine il messaggio è passato, anche l’amministrazione ora ha più attenzione a questo tema molto rilevante, sa benissimo che deve costruire infrastrutture per tenere in piedi determinati progetti; poi, quando arriva il finanziamento, allora fa l’appalto.

La trasversalità

Andiamo alla seconda criticità che può diventare opportunità per fare il salto. “Lavorare sulla rigenerazione – dice Capucci – non può più essere il problema di una singola direzione o di un ufficio amministrativo, non posso lavorarci da solo, ma, anche in questo caso, deve essere la dimensione politica a dare organizzazioni interne all’amministrazione completamente diverse dal passato, attuando davvero quella trasversalità che ci raccontiamo da decenni. Perché, se lavori sulla carta o su una norma, puoi anche farne una questione di competenze, ma se hai un progetto da sostenere e da portare avanti, che magari coniuga aspetti culturali, sociali, economici, oltre che urbanistici, il progetto è trasversale e si misura sulla trasversalità. Hai bisogno di un approccio radicalmente diverso, anche nella dimensione urbanistica che spesso è vissuta come un intralcio e a volte lo è oggettivamente”.

Vediamo allora quali sono le cose che si dovrebbero migliorare per favorire i processi di rigenerazione urbana, partendo proprio dall’aspetto urbanistico. Si parla, per altro, di un intervento correttivo sulla legge 24 che la giunta regionale starebbe studiando. “La legge 24 – dice Capucci – ha caratteristiche di straordinario avanzamento per cui definisce un piano strategico che non ha le rigidità di un tempo, si costruisce per approfondimenti e approssimazioni successivi. Si definiscono le strategie e poi dovresti costruire cornici di riferimento in cui sono ammesse flessibilità, tendendo conto dell’evoluzione delle necessità e delle condizioni urbane. Questo sulla carta, poi però bisogna essere capaci di farlo e la grande sfida è cominciare tutti a provare a camminare con una testa nuova”.

“Dare legittimità al Masterpal per dare una cornice progettuale di riferimento”

A proposito di flessibilità e cornici di riferimento – chiediamo – adesso si parla molto, anche per bypassare i vincoli troppo rigidi della disciplina, lo strumento del masterplan, come strumento per dare una visione a operazioni di rigenerazione, raccordandole in modo non vincolistico ai principi e alla finalità del piano urbanistico. Ne hanno parlato di recente a Diario DIAC Silvia Viviani e Maurizio Veloccia. È così?

“È un tema che sto sollevando da qualche tempo anche io, in Regione e in sede Inu. È una delle carenze della legge 24: la quale consente di disegnare l’apparato strategico del piano, il recinto e gli obiettivi che il piano si dovrebbe dare, soprattutto in chiave ambientale, poi fa un triplo salto mortale e va direttamente agli strumenti attuativi: da un lato la disciplina della città costruita, su cui si interviene in sostanza con l’intervento diretto o convenzionato; dall’altro lato, quello che noi chiamiamo l’accordo operativo al quale il piano dovrebbe dare tutte le indicazioni strategiche e prestazionali per essere poi sviluppato, ma non le indicazioni conformative, alla vecchia maniera. Semplificando, non ti dice puoi fare tot metri quadri di quella destinazione lì, ma dà degli obiettivi che poi consentono, all’interno dell’accordo operativo, con meccanismi di valutazione e analisi costi-ricavi, di costruire il pacchetto”.

Ci sono seminari, convegni e corsi di formazione sul piano operativo.

“Sì, è uno strumento innovativo su cui puntiamo per gli accodi con i privati ma non risolve certo tutti i problemi. L’accordo operativo – continua Capucci – si compone, per la legge 24, di un progetto urbano e di una relazione economico-finanziaria. Si ferma lì. Abbiamo fatto un anno di lavoro per cercare di dire, in sede interpretativa, che cosa può essere il progetto urbano e come si deve usare la relazione economico-finanziaria (che in realtà è un’analisi costi-ricavi). Senza entrare troppo nei dettagli diciamo che il piano operativo presume che il piano generale, il PUG, sappia già tutto e possa consegnare un quadro di riferimenti chiari. Se sei in un paese di 10mila abitanti, forse riesci a farlo; ma, se sei a Bologna o in un capoluogo, corri il rischio di non dire niente e di essere troppo lasco oppure di dire cose che poi non vanno bene, come si faceva un tempo. La dimensione che in questo momento non è normata – e nella legge 24 è appena accennata – è uno strumento intermedio che, appunto, possiamo chiamare masterplan: può costituire una cornice progettuale di riferimento per l’attuazione delle strategie pubbliche, può dare maggiore flessibilità, tenendo insieme i vari pezzetti. Il masterplan non lo fai su tutta la città, tutto in una volta per poi tenerlo lì; lo fai su un’area delimitata o su un tema trasversale. L’esempio classico può essere l’area della stazione, su cui hai deciso di intervenire perché degradata, oppure un quartiere di ERP oppure un sistema pubblico come può essere quello della mobilità sostenibile che non è solo un insieme di ciclabili messe qua e là, ma strutture di riferimento che possano anche avere una loro implementazione successiva. Il masterplan potrebbe essere quello strumento intermedio mentre l’accordo operativo, rispetto alla strategia generale del piano, è l’equivalente di un progetto esecutivo che puoi fare quando da una parte c’è un imprenditore che vuole fare esattamente certe cose e dall’altra parte c’è l’amministrazione che negozia per ottenere benefici pubblici.

Lo strumento masterplan dovrebbe essere normato?

Ci andrei piano. Più che normarlo penso gli si debba dare una copertura normativa che gli dia una legittimità e che dica a cosa dovrebbe servire. Poi senza dire come si deve fare e quali contenuti debba avere. Lascerei al comune la libertà di deciderlo, tanto più in questa nuova dimensione della rigenerazione in cui ci troviamo, lascerei uno spazio di sperimentazione anche nelle strategie”.

“Servono risorse strutturali”

Infine, il tema delle risorse. “Servono risorse strutturali, non mi pare che lo Stato sia sensibile. Penso che un comune dovrebbe definire alcuni interventi prioritari attraverso lo strumento del Masterplan e avere la possibilità di costituire un fondo vincolato alimentato, per esempio, dagli oneri di urbanizzazione incassati da tutti gli interventi diffusi sul territorio. Si raccolgono risorse dagli interventi diffusi e si destinano a poche priorità. Un altro tema è la monetizzazione di standard che in molti casi non hanno più senso, come i parcheggi o il verde pubblico, su cui dovrai fare anche manutenzione. La casa è uno standard urbanistico. Barattiamo cose che non servono, chiedendo una monetizzazione, per mettere assieme risorse per fare housing sociale. La Regione Emilia-Romagna giustamente vanta standard urbanistici elevatissimi ma credo che adesso dobbiamo andare oltre le quantità e provare a fare una riflessione su come possono evolvere e migliorare”.