L’allarme di Busìa: “Corruzione più insidiosa e sfuggente. Il Correttivo ha aperto faglie e sono esplosi gli affidamenti diretti. Pnrr occasione in parte mancata”

“Nell’affresco dell’Allegoria del Cattivo governo, Ambrogio Lorenzetti, già nel Trecento, ci offriva il desolante quadro di ciò che accade quando l’interesse privato soffoca il bene comune: città in rovina, campagne devastate, paura dilagante. Non una rappresentazione immaginifica, ma lo specchio della realtà: ieri come oggi, la corruzione distrugge risorse, vanifica l’impegno, minaccia la sicurezza, talvolta uccide le persone. E, intanto, corrode lentamente le fondamenta stesse della convivenza civile”. Si snoda da questo incipit,  che richiama il celebre dipinto del 1338 al Palazzo Pubblico di  Siena, la relazione annuale – l’ultima del mandato – di Giuseppe Busia, presentata ieri al Parlamento, alla presenza del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella. E’ un quadro che presenta ancora forti criticità quali  l’indebolimento delle garanzie dopo l’abrogazione di alcuni presìdi penali e il ridimensionamento di altri; le falle nelle incompatibilità e nel divieto di pantouflage; l’esplosione degli affidamenti diretti, spesso concentrati appena sotto soglia; la mancata trasparenza sui titolari effettivi delle imprese; la frammentazione delle piattaforme digitali e una transizione tecnologica ancora incompiuta,  le faglie insidiose del Correttivo del nuovo Codice degli appalti come mostra  A ciò si aggiungono i rischi legati all’uso poco governato dei dati e dell’intelligenza artificiale, nonché una programmazione delle infrastrutture troppo spesso episodica e priva di visione unitaria. Ci sono senz’altro passi avanti significativi ma rimangono ancora forme di opacità e squilibrio. Una trasformazione che impone un salto di qualità nelle risposte pubbliche – tra trasparenza sostanziale, digitalizzazione integrata e rafforzamento delle regole – se si vuole evitare che quel paesaggio di rovina, dipinto dal Lorenzetti, torni ad assomigliare, pericolosamente, al presente.

La relazione di Busia prende la mosse da una denuncia: quella della corruzione che è un fenomeno che “si è fatto più insidioso e sfuggente, per insinuarsi in ogni interstizio della vita pubblica. Non più soltanto le tradizionali tangenti, ma una costellazione di condotte subdole: dalle consulenze fittizie alle sponsorizzazioni opache, dai concorsi inquinati alla distrazione dei fondi dell’Unione (in crescita del 35% lo scorso anno, secondo la Procura europea). A volte, arriva addirittura a lambire i livelli istituzionali più alti: non si limita a violare le regole, ma punta a riscriverle, privatizzando la sovranità”, sottolinea Busia. E se negli Usa alcune scelte hanno rappresentato “un preoccupante arretramento”, come nel caso della temporanea sospensione della legge sulle pratiche corruttive estere (Foreign Corrupt Practices Act), in Europa un passo decisivo è stato compiuto,  nel marzo scorso, con l’approvazione, da parte del Parlamento europeo, della nuova Direttiva anticorruzione, ora attesa al voto del Consiglio, che, è l’auspicio di Busia, “speriamo rapido, al pari del suo recepimento” pur con “un testo meno ambizioso di quello iniziale ma, comunque, un presidio sicuro contro le troppe tentazioni di involuzione da parte degli Stati membri”.

Ma l’auspicio espresso da Busia è anche che “il recepimento della Direttiva anticorruzione sia l’occasione per ripensare almeno alcune delle scelte normative effettuate”. L’Anac, ricorda,  “ha segnalato i vuoti di tutela che avrebbero lasciato l’abrogazione del reato di abuso d’ufficio ed il parallelo ridimensionamento del traffico di influenze illecite”. E là dove è arretrato il diritto penale sarebbe stata necessaria una compensazione con il rafforzamento almeno delle garanzie amministrativa. “Purtroppo, è avvenuto il contrario. Una serie di modifiche puntuali ha fatto venir meno i limiti al passaggio diretto dalle cariche politiche, verso quelle nelle società partecipate e i vertici dell’amministrazione, sia a livello locale che regionale (art. 2, legge 8 agosto 2025, n. 122). Ciò, col rischio, fra l’altro, di incentivare la nascita di nuove società partecipate non funzionali all’interesse pubblico”, ha detto Busia. Intanto, “si è indebolita, con scelte disomogenee, la disciplina sulle incompatibilità successive per i dipendenti pubblici – il cosiddetto divieto di pantouflage – che avrebbe invece richiesto, come da noi segnalato, un intervento deciso per garantirne l’effettiva applicabilità, soprattutto nei confronti dei gruppi societari più influenti”. Altro vulnus il disallineamento tra le diverse ipotesi di incompatibilità, mettendo in discussione la stessa separazione tra funzioni politiche e funzioni gestionali, tra chi controlla e chi è controllato”. Busia si affretta a  puntualizzare che  “non si vuole un inasprimento generalizzato di divieti e limiti. Anzi, in
alcuni casi siamo stati noi a chiedere disposizioni più flessibili e sanzioni più proporzionate. Occorre, però, preservare un sistema di garanzie in
linea con gli standard europei, dentro un disegno unitario e un’architettura solida e lungimirante”.

Busia affronta, quindi, il capitolo dei contratti pubblici. I quali  “non sono semplici procedure di acquisto: sono uno dei più potenti strumenti per realizzare politiche pubbliche, per disegnare il Paese di oggi e di domani. Con essi, si costruiscono scuole e ospedali, si innervano infrastrutture, si plasmano servizi, si orientano filiere produttive. Sono il crocevia dove si incontrano visioni di sviluppo, strategie industriali, territori, imprese, capitale umano”, evidenzia il presidente dell’Anac. Il Decreto Correttivo al Codice ha lasciato aperte “faglie insidiose”. La più evidente è l’esplosione degli affidamenti diretti per servizi e forniture, fra i quali anche le consulenze. Nel 2025 hanno interessato quasi il 95% delle acquisizioni totali, con un significativo addensamento a ridosso della soglia, tra i 135.000 e i 140.000 euro (e con il conseguente incremento degli acquisti, in tale fascia d’importo, dai 1.549 del 2021 ai 13.879 del 2025). “Dietro questa prassi, si annidano – avverte Busia –  sovente sprechi, opportunismi, frazionamenti artificiosi, talvolta perfino infiltrazioni criminali. E, in qualche contesto, gli amministratori onesti restano più esposti a pressioni indebite, non potendo più opporre, sotto tale soglia, la necessità di un confronto competitivo. Inoltre, manca ancora, per le imprese che partecipano agli appalti, l’obbligo di dichiarare il titolare effettivo: condizione minima per conoscere davvero, al di là degli schermi societari, con chi l’amministrazione si sta rapportando, e per prevenire non solo infiltrazioni criminali, ma anche offerte combinate e intese occulte. Si fa sentire, poi, l’eliminazione della verifica preventiva per gli affidamenti in house, fondamentale per evitare distorsioni del mercato e contenziosi”.

Sul fronte della digitalizzazione dei contratti, Busia registra il salto che l’Italia ha compiuto in appena due anni e che sembrava impossibile. “Le procedure analogiche sono crollate dal 21% all’1%, le stazioni appaltanti che le hanno usate almeno una volta l’anno dal 45% all’1%, mentre con il nostro Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) sono stati verificati circa 175.000 operatori nel 2025, con oltre 4 milioni di certificazioni rilasciate. Eppure, la transizione è ancora incompleta: troppe piattaforme di approvvigionamento digitale (PAD) hanno convertito la carta in file, senza cambiare i processi; la frammentazione dei sistemi ha disperso energie e informazioni. Di fronte a ciò, dovremmo tutti riflettere sui possibili vantaggi di una piattaforma di approvvigionamento unica, pubblica e gratuita, costruita raccogliendo il meglio delle soluzioni offerte dalle piattaforme esistenti, capace di semplificare il lavoro di tutti, garantendo flussi informativi completi e tempestivi ai diversi soggetti interessati. La Gestione informativa digitale, oggi obbligatoria per gli affidamenti oltre i 2 milioni di euro, produce progetti più coerenti, evita varianti costose, garantisce una gestione più efficiente e trasparente nel tempo.
Da questa esperienza, scaturisce un’esigenza ancora più ambiziosa: un’unica banca dati nazionale dei progetti digitali, che consenta di conservarli, riutilizzarli e trasformarli così in patrimonio comune, aprendo la via alla valorizzazione delle eccellenze progettuali pubbliche e private. La Gestione informativa digitale, oggi obbligatoria per gli affidamenti oltre i 2 milioni di euro, produce progetti più coerenti, evita varianti costose, garantisce una gestione più efficiente e trasparente nel tempo. Da questa esperienza, scaturisce un’esigenza ancora più ambiziosa: un’unica banca dati nazionale dei progetti digitali, che consenta di
conservarli, riutilizzarli e trasformarli così in patrimonio comune, aprendo la via alla valorizzazione delle eccellenze progettuali pubbliche e private.

Altro aspetto cruciale in questo quadro è la qualificazione delle stazioni appaltanti, “un imperativo imprescindibile”: in due anni siamo passati da oltre 20.000 a circa 4.000. L’obiettivo, però, non è solo ridurre il numero degli enti qualificati, ma renderli più forti, più  efficienti, più capaci di offrire servizi migliori anche ai soggetti meno strutturati. Siamo di fronte a “una riforma profonda dell’architettura amministrativa del Paese, un modello da estendere anche ad altri settori dello Stato e capace di lasciare tracce tangibili: amministrazioni più produttive, cooperazione fra enti, scambio di informazioni. Ma un contratto funziona quando esiste un equilibrio, nessuna parte schiaccia l’altra ed entrambe generano valore. Questo è tanto più vero per il partenariato pubblico-privato (PPP), oggi leva decisiva di sviluppo, in un contesto in cui le risorse pubbliche si assottigliano e quelle private diventano cruciali. Nell’attività di vigilanza, troppo spesso ci troviamo di fronte a stazioni appaltanti poco strutturate, incapaci di trasferire adeguatamente il rischio sulla parte privata, come invece richiesto dalla normativa e dalla tutela del pubblico interesse.

Il lavoro in questi anni, rileva Busia, si è intrecciato con il grande cantiere del Pnrr. “E’ stato fatto moltissimo” ma il rammarico che traspare dalle parole di Busia è che è stato fatto “forse meno di quanto avremmo potuto ottenere. Peccato, in particolare, non aver ancora interiorizzato il metodo
di definizione condivisa e sostegno agli obiettivi di lungo periodo, che avrebbe dovuto caratterizzare tale cammino, superando divisioni e cicli
politici”. “Dovremo abituarci a farlo adesso, in un contesto più difficile, sulla base degli analoghi criteri adottati dal nuovo Patto di stabilità europeo: non per
spendere risorse straordinarie, ma per risparmiarne o, almeno, per usare in modo accorto quelle esistenti. Solo così, infatti, ed ancorando stabilmente i progetti del Piano agli altri strumenti finanziari europei e nazionali, quanto avviato potrà trovare continuità, creare vera capacità amministrativa, servizi migliori nel tempo, valore permanente per i cittadini”. In particolare, l’Anac ha vigilato sugli investimenti Pnrr “affinché le norme emergenziali non diventassero scorciatoie pericolose, e denunciato i ritardi – troppi – della fase attuativa: sospensioni illegittime, tempi disallineati, progettazioni carenti”. Eppure, “le infrastrutture strategiche sono la promessa che un Paese fa al proprio futuro. Purtroppo, l’Italia sta smarrendo – ammonisce Busia-  la capacità di distinguere ciò che è davvero strategico da ciò che è soltanto urgente. Il nuovo Codice consente di individuare le priorità caso per caso (art. 39), con decisioni episodiche, trasformando spesso la nomina di un commissario straordinario – frequentissima – in veicolo per attribuire precedenze. Si moltiplicano, in tal modo, i regimi speciali e si frammenta la visione”. Di contro, quello che serve è una programmazione di lungo periodo, un piano unitario e condiviso con i territori per porti, aeroporti, ferrovie e strade: solo così, il Paese potrà riconoscersi collettivamente nelle opere che realizza, garantendo continuità d’azione alle scelte e convergenza fra tutti gli attori coinvolti.

C’è poi una sfida che rimane irrisolta ed è l’assenza di una disciplina organica sul lobbying. Attività che non va criminalizzata ma disciplinata adeguatamente. “Occorre non solo assicurare la piena tracciabilità dei contatti ed escludere ogni forma, anche indiretta, di remunerazione come contropartita delle decisioni, ma anche creare canali aperti e trasparenti, attraverso i quali pure i gruppi con minori risorse possano far pervenire le proprie proposte ai decisori pubblici. Spetterà naturalmente a questi ultimi scegliere fra le diverse opzioni, ma in un  quadro di trasparenza e piena assunzione di responsabilità di fronte ai cittadini”. In questa prospettiva, la trasparenza amministrativa si configura come condizione abilitante di un confronto equo e aperto tra interessi diversi, capace di ridurre le asimmetrie e di garantire che anche i soggetti meno strutturati possano incidere nel dibattito pubblico. L’evoluzione digitale e l’impiego crescente dell’intelligenza artificiale rafforzano ulteriormente questa esigenza, imponendo che la conoscibilità non riguardi soltanto i dati, ma anche i criteri e i meccanismi che ne orientano l’elaborazione e, quindi, le decisioni. La piattaforma unica ANAC si inserisce proprio in questa prospettiva: “il nostro progetto si esplica lungo due direttrici convergenti. La prima offre una notevole semplificazione a tutti gli enti interessati: un dato già presente in una banca dati pubblica non deve essere richiesto di nuovo e viene caricato direttamente sulla piattaforma, secondo il principio del Once only. La seconda è l’acquisizione automatizzata dei dati non presenti in banche dati, mediante un sistema avanzato di web scraping che raccoglie ciò che gli enti pubblicano sui propri siti. In tal modo, gli enti possono anche misurare il proprio livello di trasparenza e, dopo la pubblicazione dei primi risultati, si è già registrato un crescente adempimento delle regole”.

Questione ineludibile è quella della sicurezza sul lavoro e nel lavoro. “Negli appalti pubblici – anche più che altrove – servono tutele stringenti:
controlli rafforzati, responsabilità di filiera, cantieri digitali, tracciabilità dei flussi di manodopera, formazione obbligatoria. I rischi maggiori – avverte Busia – si annidano nei subappalti, soprattutto quando si moltiplicano “a cascata”, erodendo trasparenza e responsabilità. Quando il subappalto non nasce da esigenze tecniche reali, ma da un errato dimensionamento della gara, perdono tutti: i piccoli operatori, costretti a sacrificare margini di profitto nei confronti dell’appaltatore principale; i lavoratori, depauperati di garanzie fondamentali; la collettività, privata di servizi di qualità. Da qui, la richiesta di presìdi robusti e la nostra proposta di integrare le banche dati ANAC con la “patente a punti” e gli altri strumenti digitali usati nel settore, così da evitare costose duplicazioni e rendere più efficaci le tutele. Occorre, inoltre, impedire che contratti fantasma, firmati da soggetti non rappresentativi, falsino la concorrenza a detrimento dei
lavoratori.

L’Anac guarda, inoltre, alle prospettive del ‘Buy Europe’: per Busia, urge incentivare gli acquisti di prodotti europei ma “bisognerà operare in modo da non comprimere, ma potenziare la forza negoziale dell’Unione: le catene del valore interne vanno certamente presidiate, ma senza sacrificare eccessivamente l’apertura dei mercati, laddove questa sia basata su una effettiva parità di condizioni. Perché, quando la competizione è leale, le nostre imprese sanno eccellere, grazie a flessibilità e capacità di adattamento. Sarà richiesto un potenziamento degli acquisti aggregati a livello europeo, a partire da quelli energetici, quanto mai essenziali in questo difficile frangente internazionale”.

“La relazione annuale dell’Anac conferma l’importanza del lavoro svolto dall’Agenzia per promuovere appalti di qualità, il rispetto dei Ccnl e una maggiore attenzione alla sostenibilità sociale e ambientale, nonché per contrastare la corruzione e le infiltrazioni criminali negli appalti pubblici. Un’azione tanto più importante in un contesto normativo recentemente peggiorato dal Governo, con l’abrogazione del reato di abuso d’ufficio e la pessima riforma della Corte dei conti, che ha, tra l’altro, ridotto drasticamente la responsabilità dei titolari di incarichi politici per danno erariale”, commenta Alessandro Genovesi, responsabile appalti della Cgil nazionale.  “Tra le valutazioni oggi esposte dall’Anac, importanti sono stati i richiami al rapporto tra la qualità degli appalti e l’esigenza di una maggiore tutela dei lavoratori per quanto riguarda la sicurezza e la regolarità del lavoro, soprattutto lungo la filiera dei subappalti. Una sicurezza e una regolarità del lavoro che devono essere garantite rafforzando i controlli in fase di esecuzione, anche attraverso la digitalizzazione dei cantieri, la tracciabilità dei flussi di manodopera e una maggiore responsabilizzazione dei RUP e delle direzioni dei lavori. In particolare – continua – apprezziamo che, in materia di subappalto, il Presidente Busia abbia chiaramente indicato che si tratta di uno strumento troppo spesso abusato per abbassare la qualità del lavoro e dell’opera o del servizio e che, pertanto, debba esserne limitato l’uso in termini di livelli (subappalto a cascata), oltre a dover essere sempre motivato da specifiche esigenze tecniche”.

“A dimostrazione dell’importanza dell’attività dell’Agenzia per la tutela dei lavoratori e delle lavoratrici e della corretta concorrenza, è stato infine ricordato l’importante lavoro svolto in questi mesi con le varie istituzioni, tra cui il Cnel, e con le organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative, in particolare per contrastare il dumping contrattuale e l’utilizzo di Ccnl o non attinenti alle attività oggetto dell’appalto o, peggio, che non garantiscano le giuste tutele economiche e normative. Ci auguriamo che il Governo – conclude la Cgil – prenda sul serio le indicazioni del Presidente Busia per fare degli appalti pubblici uno strumento per qualificare maggiormente il lavoro e le imprese e, come indicato dall’Unione europea, torni fin da subito indietro rispetto alle scelte fatte, che stanno solo alimentando maggiore corruzione e maggiori infiltrazioni criminali”.