Inclusione negli appalti di detenuti ed ex detenuti: guida pratica per il RUP al Comunicato ANAC-CNEL

Pubblicato in pieno periodo estivo — il 6 agosto 2026 — è assai probabile che il Comunicato congiunto ANAC-CNEL sia sfuggito all’attenzione di molti RUP e tecnici delle stazioni appaltanti. Frutto dell’Accordo interistituzionale siglato il 16 giugno 2025 nell’ambito del progetto “Recidiva 0”, il Comunicato fornisce indicazioni concrete per l’applicazione della dimensione sociale degli appalti strategici, valorizzando, nel rispetto del quadro normativo vigente, l’inserimento lavorativo di detenuti, internati, ammessi alle misure alternative ed ex detenuti. La presente istruzione, pertanto, nasce con l’intento di trasformare un comunicato istituzionale in uno strumento che un RUP possa effettivamente utilizzare per orientarsi nella costruzione di una procedura di affidamento, individuando con immediatezza quali sono gli adempimenti imposti dalla normativa, quali sono le indicazioni contenute nel Comunicato e quali, invece, sono le scelte rimesse alla valutazione discrezionale della stazione appaltante.

Tale distinzione è particolarmente importante perché non ogni indicazione contenuta nel Comunicato costituisce, di per sé, un obbligo di legge e, allo stesso tempo, l’esistenza di un obbligo generale in materia di clausole sociali non significa che la stazione appaltante sia necessariamente obbligata a perseguire proprio l’inserimento lavorativo dei detenuti o degli ex detenuti.

Vediamo insieme, dunque.

 

Quali persone possono essere coinvolte nelle misure di inserimento lavorativo e quali verifiche deve effettuare la stazione appaltante?

Il punto di partenza è l’individuazione delle persone alle quali può essere rivolto l’obiettivo di inclusione lavorativa.

Il Comunicato valorizza, nell’ambito della disciplina delle clausole sociali e degli altri strumenti previsti dal Codice dei contratti pubblici, la possibilità di favorire l’inserimento lavorativo di:

• detenuti;
• internati;
• persone ammesse alle misure alternative alla detenzione;
• persone ammesse al lavoro esterno;
• ex detenuti, nei casi in cui ricorrano i presupposti previsti dalla normativa.

Il riferimento alle diverse categorie non deve, tuttavia, essere letto come una loro indistinta equiparazione giuridica.

La condizione di detenuto, internato o soggetto ammesso a determinate misure penitenziarie deriva, infatti, direttamente dalla disciplina normativa; per gli ex detenuti, invece, occorre verificare in concreto quale qualificazione giuridica conservi il soggetto e quali specifiche disposizioni possano trovare applicazione.

La stazione appaltante può quindi costruire la propria misura sociale individuando preventivamente la categoria — o le categorie — di lavoratori che intende favorire.

Ad esempio, la clausola può essere indirizzata all’inserimento di persone detenute o ammesse a misure alternative, oppure può essere costruita in modo più ampio nei confronti delle categorie di lavoratori svantaggiati individuate dalla normativa.

La scelta dovrebbe essere coerente con le professionalità richieste dall’appalto e con la concreta possibilità di reperire lavoratori idonei.

La qualificazione della persona interessata deve essere verificata sulla base della disciplina applicabile.

In particolare, ai sensi dell’articolo 61, comma 4, del Dlgs. 36/2023 e dell’articolo 4 della L. 381/1991, rientrano tra le categorie considerate dalla normativa i detenuti e gli internati negli istituti penitenziari, i condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione e i soggetti ammessi al lavoro esterno ai sensi dell’articolo 21 della L. 354/1975.

Per gli ex detenuti non deve invece essere dato per scontato che la mera cessazione della detenzione determini automaticamente il permanere della qualifica di persona svantaggiata.

I periodi di 18 e 24 mesi assumono rilievo, alle condizioni previste dalla normativa, anche ai fini della prosecuzione di specifiche agevolazioni connesse ai rapporti di lavoro.

È la stazione appaltante a decidere quale categoria di persone favorire e quale obiettivo sociale perseguire, purché la scelta sia coerente con la disciplina applicabile e con le caratteristiche dell’appalto.

 

Una volta individuati i destinatari, come può essere tradotto l’obiettivo di inclusione lavorativa nella documentazione di gara?

Il Comunicato individua nella clausola sociale uno degli strumenti attraverso i quali la stazione appaltante può favorire l’inserimento lavorativo delle persone detenute e delle altre categorie interessate.

L’idea è quella di collegare l’obiettivo sociale alla concreta esecuzione del contratto, prevedendo che l’operatore economico assuma determinati impegni in materia di inserimento lavorativo.

La clausola può riguardare, ad esempio, una quota delle nuove assunzioni necessarie per l’esecuzione dell’appalto.

La stazione appaltante può prevedere nella documentazione di gara una disposizione del tipo:

“L’aggiudicatario si impegna a destinare una quota pari ad almeno il X% delle nuove assunzioni necessarie all’esecuzione del contratto a persone appartenenti alle categorie individuate dalla clausola sociale.”

La percentuale non costituisce però un valore standard da applicare automaticamente: deve essere determinata in relazione all’oggetto e alla durata dell’appalto, al numero di lavoratori necessari e alla concreta possibilità di reperire candidati.

L’articolo 57 del Codice dei contratti pubblici prevede l’inserimento di clausole sociali nei casi e alle condizioni stabilite dalla normativa, con particolare riferimento agli appalti di lavori e servizi diversi da quelli di natura intellettuale.

Devono essere considerate le esclusioni e le possibilità di deroga previste dalla disciplina vigente.

È quindi importante distinguere due concetti: la clausola sociale può essere obbligatoria; la specifica scelta di favorire detenuti ed ex detenuti non lo è necessariamente.

L’obbligo normativo non significa, infatti, che ogni stazione appaltante debba necessariamente scegliere questa specifica categoria di lavoratori.

Resta alla stazione appaltante, dunque, la scelta:

• della categoria o delle categorie da favorire;
• della percentuale di nuove assunzioni eventualmente richiesta;
• delle modalità di applicazione della clausola;
• delle eventuali condizioni connesse alla disponibilità di candidati idonei.

La misura deve essere proporzionata, ragionevole e sostenibile, evitando che la clausola sociale si trasformi in un obbligo sproporzionato rispetto all’oggetto del contratto.

 

Quale strumento utilizzare per raggiungere l’obiettivo di inclusione lavorativa?

Il Comunicato non individua un unico strumento obbligatorio, ma valorizza diverse possibilità offerte dall’ordinamento.

La stazione appaltante può perseguire l’obiettivo sociale attraverso una clausola sociale, può incentivare ulteriormente l’impegno degli operatori attraverso criteri premiali oppure, quando ne ricorrono i presupposti, può utilizzare il contratto riservato previsto dall’articolo 61 del Codice.

Si tratta di strumenti profondamente diversi:

• la clausola sociale impone un determinato comportamento nell’esecuzione del contratto;
• il criterio premiale attribuisce invece un vantaggio competitivo all’operatore che assume un impegno sociale maggiore o qualitativamente migliore;
• il contratto riservato incide, infine, direttamente sulla platea degli operatori che possono partecipare o eseguire il contratto.

La stazione appaltante può quindi scegliere lo strumento più adeguato alla propria esigenza:

• con la clausola sociale, la gara rimane aperta alla generalità degli operatori ammessi, ma l’aggiudicatario assume uno specifico obbligo sociale;
• con il criterio premiale, la gara rimane aperta, ma l’impegno sociale dell’operatore viene valorizzato nell’attribuzione del punteggio;
• con il contratto riservato, la partecipazione o l’esecuzione viene riservata ai soggetti e alle condizioni previste dall’articolo 61.

La scelta del contratto riservato è facoltativa, ma, una volta adottata, devono essere rispettati tutti i presupposti stabiliti dall’articolo 61.

Il carattere riservato della procedura deve essere espressamente indicato nel bando o nell’avviso e devono essere verificati i requisiti previsti dalla norma, compresi quelli relativi alla composizione della forza lavoro.

La stazione appaltante può decidere quale dei tre strumenti utilizzare, anche valutando se combinarli nei limiti consentiti dalla normativa.

La scelta dovrebbe essere motivata sulla base:

• dell’oggetto dell’appalto;
• delle caratteristiche del servizio o dei lavori;
• del mercato di riferimento;
• del numero e delle caratteristiche dei lavoratori coinvolti;
• dell’obiettivo sociale concretamente perseguito.

 

Come può la stazione appaltante incentivare, attraverso l’offerta tecnica, un impegno superiore rispetto al minimo richiesto?

Come detto, oltre alla clausola sociale, il Comunicato valorizza la possibilità di utilizzare criteri premiali per incentivare gli operatori economici ad assumere impegni ulteriori in materia di inclusione lavorativa.

L’obiettivo è evitare che la dimensione sociale venga percepita esclusivamente come un obbligo minimo e consentire invece alla gara di premiare gli operatori disponibili a proporre soluzioni più ambiziose.

Il criterio premiale può essere costruito in diversi modi:

• punteggio fisso: attribuzione di un punteggio a chi garantisce l’impiego di una quota superiore al minimo richiesto o di un determinato numero di lavoratori detenuti;
• formula proporzionale: attribuzione del punteggio in funzione del rapporto tra il numero di lavoratori detenuti impiegati e il totale dei lavoratori coinvolti nell’esecuzione;
• valutazione qualitativa: attribuzione di punti per programmi formativi, percorsi individualizzati di reinserimento, attività di accompagnamento o esperienza del personale incaricato del coordinamento.

La legge non impone, in via generale, uno specifico criterio premiale dedicato ai detenuti.

Se, tuttavia, la stazione appaltante decide di introdurlo, il criterio deve essere costruito in modo chiaro, proporzionato, pertinente e verificabile.

Soprattutto, l’impegno assunto dall’aggiudicatario deve poter essere successivamente verificato in fase di esecuzione.

Un criterio premiale che attribuisca punti sulla base di una generica dichiarazione di sensibilità sociale, senza un contenuto concreto e verificabile, rischierebbe di perdere la propria funzione.

La stazione appaltante decide se introdurre o meno criteri premiali, quali impegni premiare, quale peso attribuire alla dimensione sociale, quale formula utilizzare, quali modalità di verifica prevedere.

Il Comunicato offre quindi modelli e spunti operativi, non una formula unica e obbligatoria.

 

Come valutare l’impatto economico e gestionale dell’inserimento lavorativo prima di inserirlo nella procedura?

L’inserimento lavorativo non deve essere considerato esclusivamente sotto il profilo sociale.

La stazione appaltante deve considerare anche la concreta sostenibilità dell’intervento, tenendo conto delle caratteristiche dell’appalto, dell’organizzazione necessaria per l’inserimento e del quadro delle agevolazioni previste dalla normativa.

Il Comunicato richiama, in questa prospettiva, anche i benefici che possono accompagnare l’assunzione di persone detenute e che possono contribuire alla sostenibilità economica dei percorsi di inclusione.

In fase di progettazione, la stazione appaltante può valutare quante nuove assunzioni saranno effettivamente necessarie, quali professionalità saranno richieste, quale quota di lavoratori potrà ragionevolmente essere coinvolta, quali attività formative o di accompagnamento potranno essere necessarie, quali effetti economici e organizzativi potrà produrre la clausola.

L’obiettivo non è quello di trasferire sull’impresa un onere indefinito, ma di costruire una misura sociale realistica e sostenibile.

La clausola sociale deve essere proporzionata all’oggetto del contratto e non può introdurre prescrizioni irragionevoli o sproporzionate.

Anche le agevolazioni fiscali e contributive devono essere considerate con cautela: la loro esistenza non significa che ogni impresa o ogni rapporto di lavoro possa automaticamente beneficiarne.

La stazione appaltante può tenere conto, nelle proprie valutazioni di programmazione e di sostenibilità, degli incentivi disponibili e dei possibili benefici sociali ed economici indiretti dell’inserimento lavorativo.

Può inoltre valorizzare, nella propria valutazione complessiva dell’intervento, effetti quali la riduzione della marginalità sociale, la maggiore possibilità di reinserimento, la riduzione del rischio di recidiva, la riduzione del ricorso ad altri strumenti di sostegno, i possibili effetti positivi sulla spesa pubblica e sul territorio.

 

In sintesi, cosa deve decidere il RUP?

Al termine del percorso, il RUP dovrebbe poter rispondere a queste cinque domande:

1. CHI?
   Quali categorie di persone voglio favorire e quali requisiti devono possedere?
2. COME?
   Voglio utilizzare una clausola sociale collegata all’esecuzione del contratto?
3. QUALE STRUMENTO?

È più appropriata una clausola sociale, un criterio premiale oppure un contratto riservato?

1. QUANTO?
   Quale livello di impegno richiedo e quale eventuale incentivo premiale attribuisco?
2. È SOSTENIBILE?

La misura è proporzionata, concretamente realizzabile e sostenibile dal punto di vista economico e organizzativo?

La risposta a queste cinque domande consente di trasformare l’indicazione generale del Comunicato in una scelta concreta di progettazione della gara.

Quindi, il Comunicato ANAC-CNEL non introduce, di per sé, un nuovo obbligo generalizzato di assumere detenuti o ex detenuti.

Il suo interesse operativo sta piuttosto nel mostrare come gli strumenti già presenti nell’ordinamento — clausole sociali, criteri premiali e contratti riservati — possano essere utilizzati per perseguire concretamente l’obiettivo dell’inclusione lavorativa.