De Carlo: “Non c’è solo la moltiplicazione dei commissari straordinari, ma i loro poteri in deroga ormai puntano più a indebolire o sopprimere controlli che ad accelerare le procedure. Il decreto Pnrr conferma questa tendenza”

“Non ho mai fatto valutazioni politiche ma solo da tecnico. Capisco bene il percorso acceleratore, ma il commissario straordinario con i poteri in deroga non può diventare la prassi. Se diventa la prassi, vuol dire che il sistema non tiene più e, quindi, bisogna riformare il sistema più che continuare ad andare avanti con le deroghe”. A parlare è Giuseppe De Carlo, avvocato, esperto di contratti pubblici, autore di “Il Commissario Straordinario alle Grandi opere”, edito da McGraw-Hill.

Avvocato De Carlo, gli ultimi fatti registrati da DIAC – Piano casa, decreto Pnrr – dicono che si sta facendo il contrario rispetto al suo auspicio: sempre più commissari, poteri in deroga sempre più ampi, ormai quasi illimitati.

Sì, aumentano i commissari e si allargano i poteri di deroga, ma soprattutto devo registrare due tendenze nuove. La prima è che, per legittimare la nomina di nuovi commissari, si dichiarano sempre più spesso strategiche infrastrutture che prima non erano classificate come tali: abbiamo una continua dilatazione del concetto di opera strategica, come dimostra il recente caso dei data center. La seconda tendenza, fortemente accentuata dal decreto legge 107 (decreto Pnrr) in fase di conversione in Parlamento, è che i poteri in deroga si stanno sempre più spostando dalla garanzia ex ante di accelerazione di una procedura a un indebolimento o addirittura una soppressione di poteri di controllo: i casi più evidenti, segnalati tempestivamente da DIAC, sono proprio quelli dei due commissari per il Policlinico Umberto I e per le opere energetiche strategiche che assumono funzioni nuove in ambito urbanistico e ambientale.

Può spiegare meglio questa soppressione dei poteri di controllo?

Storicamente il commissario straordinario ha avuto sempre un’ampia possibilità di deroga perché deve rispettare soltanto le leggi penali, il codice dei beni culturali e i principi europei: questo è servito in passato per accelerare il percorso autorizzativo nel rispetto dei poteri assegnati dall’ordinamento. La pressione del commissario consentiva di fare quanto previsto in tempi più limitati. Ora però siamo in una situazione molto diversa perché il commissario viene identificato spesso con il proponente dell’opera o con l’amministratore delegato della stazione appaltante proponente, come nei casi di Anas e Rfi, e, al tempo stesso, acquisisce, sempre più spesso, poteri amministrativi di controllo in materia ambientale, urbanistica, igienico-sanitaria, sostituendosi ai titolari cui l’ordinamento assegna questi poteri, spesso tutelati costituzionalmente. Se il commissario è il proponente dell’opera e al tempo stesso presiede la conferenza di servizi, con la motivazione di accelerare la procedura in realtà stiamo sopprimendo funzioni di controllo sull’opera stessa.

Da dove parte la figura del commissario? Qual è la sua traiettoria storica?

Effettivamente assistiamo al compimento di una traiettoria molto lunga che parte con la Legge Obiettivo, passando poi per il decreto Sbloccacantieri e ancora per il decreto Commissari. Per capire questa traiettoria e anche dove stiamo andando, dobbiamo capire proprio come stanno funzionando queste deroghe che sono la risposta, partita soprattutto dal ministero delle Infrastrutture, a qualcosa che non funziona più.

Capire come funzionano le deroghe, lei dice. Facciamo il caso proprio del commissario alle opere energetiche che assume la responsabilità di “firmare” il parere di VIA. Credo sia una prima volta assoluta, se lei me lo conferma. In una materia, la VIA, su cui la commissione Ue non è disposta a fare sconti.

Anche a me risulta sia la prima volta. È proprio questo il caso che mi dà modo di spiegare perché oggi è importante il tema del “come funziona” la deroga, cioè di come viene esercitata dal commissario. L’Unione europea, anche di recente, è tornata sulla normativa della VIA per ridurre drasticamente le opere che possono essere esentate in deroga alla normativa. Bruxelles ci sta dicendo che la VIA va fatta e va fatta nel rispetto delle procedure previste. Non ci sono norme che escludono, in assoluto, che possa essere svolta da un commissario. Qui, però, entriamo nella questione sostanziale del “come” vengono esercitati i poteri in deroga. Il commissario non potrà limitarsi a firmare un atto e dire l’opera è approvata. Il commissario assume su di sé la responsabilità della VIA e deve rispettare le procedure obbligatorie, attivare i presìdi, fare gli esami e le analisi progettuali previste, imporre le prescrizioni progettuali necessarie a rispettare determinati valori e norme e tutto questo deve farlo con una struttura tecnica adeguata. Dov’è, qual è questa struttura adeguata nel caso del commissario alle opere energetiche strategiche? Costituirà una sua struttura per questo o si rivolgerà all’ufficio commissariale o ad altri uffici che forse non hanno la competenza per garantire che il procedimento di VIA rispetti le procedure disposte dalla Ue?

E’ stato molto chiaro. Il ragionamento che fa sembra avere, però, una conseguenza logica: che la responsabilità di come sarà svolta la Via ricadrà tutta sul commissario. Saltiamo da una procedura che trova la sua ragion d’essere proprio nelle strutture ordinarie dell’amministrazione e dell’ordinamento che la svolgono a una responsabilità tutta individuale, personale.

È così e gliela dico da due punti di vista. Il primo è che l’unico obiettivo assegnato al commissario è di fare l’opera, quindi stiamo spostando su una valutazione ex post (siamo riusciti a fare l’opera?) una serie di passaggi che era previsto fossero fatti ex ante, proprio dei controlli, dei contrappesi. Il commissario assume la responsabilità di firmare il parere di VIA ma, essendo anche il soggetto proponente, in un quadro che presenta non poche forme di conflitto di interesse, solo alla fine dell’opera sapremo se la VIA sia stata svolta a tutela dell’interesse pubblico che dovrebbe tutelare. Il secondo punto di vista, strettamente connesso al primo, è che stiamo ingigantendo la responsabilità del commissario, in particolare la sua responsabilità erariale che è, appunto, una tipica forma di controllo ex post. Alla fine, quando magari l’opera sarà stata realizzata, si faranno i conti di come è stata realizzata.

Torniamo al commissario per il Policlinico Umberto I: sarà il presidente della Regione Lazio, cioè il soggetto proponente dell’opera che avrebbe dovuto forse già fare quello che gli si chiede di fare. Siamo sull’orlo del cortocircuito.

Viene da chiedersi proprio questo: perché lo stesso soggetto che avrebbe dovuto svolgere una serie di adempimenti ed evidentemente non li ha fatti dovrebbe riuscire a farli solo perché investito del ruolo di commissario? In questo senso, credo molto più nel commissario come figura terza, chiamata a mediare fra diverse amministrazioni, quella proponente e quelle controllanti. Aggiungo un elemento puramente tecnico: i commissari possono agire per ordinanza o per decreto, ma ormai si è totalmente persa la differenza fra i due strumenti.

Resta il fatto che il commissario del Policlinico Umberto I ha poteri in campo urbanistico che gli consentono di superare qualunque pianificazione e anche qualunque consenso del Comune di Roma. Quello che decide è in sé una variante urbanistica.

Vale lo stesso discorso che facevamo per la VIA. Come saranno esercitati questi poteri? Il procedimento urbanistico ha molti passaggi che non possono essere azzerati. Aggiungo che qui il commissario convoca la conferenza di servizi, la chiude e può attivare la procedura di richiesta alla presidenza del Consiglio di andare in Consiglio dei ministri per approvare una delibera di superamento dell’eventuale dissenso. Mi paiono tutti passaggi procedurali in cui si perde completamente di vista il contenuto tecnico-progettuale dell’opera.