Condoni edilizi: Il nodo giuridico che il nuovo Testo Unico vuole sciogliere assegnando una data certa nella definizione delle istruttorie e dei provvedimenti finali. Storia dell’abusivismo in Italia

La riforma organica del sistema edilizio nazionale si configura come una transizione sistemica necessaria per superare l’anacronistica frammentazione del d.P.R. 380/2001. Il Testo Unico vigente, eroso da decenni di legislazione emergenziale e divergenze regionali, cede il passo a un nuovo Codice dell’Edilizia e delle Costruzioni. Un segnale di forte accelerazione istituzionale è giunto a fine febbraio 2026: dopo l’approvazione in Consiglio dei Ministri (4 dicembre 2025), lo schema di disegno di legge ha ottenuto la “bollinatura” della Ragioneria Generale dello Stato — atto che certifica la sostenibilità finanziaria e la copertura degli oneri per i Comuni — ed è stato firmato dal Capo dello Stato per la presentazione alle Camere.

Inquadramento strategico: verso il Nuovo Codice dell’Edilizia

Il passaggio dal d.P.R. n. 380/2001 al nascente “Codice dell’edilizia e delle costruzioni” non rappresenta un mero esercizio di stile legislativo, bensì una riforma strutturale improrogabile. Questa riforma stabilisce un nuovo quadro normativo che mira a invertire l’onere dell’incertezza, spostando il baricentro verso la certezza del diritto e l’efficacia procedurale.

L’architettura del DDL si articola in 7 pilastri, tra i quali l’Articolo 4 emerge come il vero motore della trasformazione operativa:

• Art. 1 – Delega al Governo: Fissa il perimetro temporale e l’oggetto della riforma organica.
• Art. 2 – Principi e criteri direttivi generali: Stabilisce le coordinate per la semplificazione e il coordinamento normativo nazionale.
• Art. 3 – Riparto delle competenze: Ridefinisce l’equilibrio tra Stato e Regioni ai sensi dell’Art. 117 della Costituzione, limitando la frammentazione legislativa.
• Art. 4 – Principi e criteri direttivi specifici: Disciplina il nucleo tecnico della riforma: sanatorie, classificazione difformità e regimi sanzionatori.
• Art. 5 – Procedimento di adozione: Delinea l’iter istituzionale per la redazione dei decreti delegati.
• Art. 6 – Disposizioni finanziarie: Regola le risorse per l’attuazione e la gestione della riforma.
• Art. 7 – Clausola di salvaguardia: Assicura la compatibilità con le autonomie speciali e il quadro normativo vigente.

Il riordino delle pendenze storiche previsto dall’Articolo 4 non è solo un atto amministrativo, ma il presupposto tecnico per la “pulizia” dello stato legittimo degli immobili, condizione essenziale per la circolazione sicura dei beni.

2. La Definizione delle Istanze di Condono Pendenti (1985, 1994, 2003)

Tra gli obiettivi dell’art. 4 emerge in modo netto quello della chiusura delle pratiche di condono giacenti che rappresenta una priorità strategica per liberare il mercato immobiliare da un’inerzia che dura, in certi casi, da quarant’anni. Il DDL interviene non con un nuovo condono, ma imponendo una data certa alla definizione delle istanze dormienti.

Legge di Condono	Riferimento Normativo	Impatto e Obiettivo Strategico
Primo Condono	L. 47/1985	Chiusura di un backlog quasi quarantennale; ripristino della commerciabilità di immobili storicamente bloccati.
Secondo Condono	L. 724/1994	Fissazione di termini perentori per le istruttorie, eliminando la discrezionalità temporale degli uffici tecnici.
Terzo Condono	L. 326/2003	Standardizzazione delle modalità di definizione per uniformare l’azione amministrativa a livello nazionale.

Implicazioni operative. La fissazione di una “data certa” trasforma la gestione amministrativa da facoltà discrezionale in un obbligo procedurale perentorio. Per il professionista, questo significa il superamento dell’inerzia comunale tramite lo strumento del silenzio-assenso devolutivo: il decorso del termine senza pronuncia dell’ente si traduce in un titolo abilitativo consolidato. Questa misura è il principale antidoto alla paralisi burocratica, riducendo drasticamente il rischio di contenzioso legato alla mancata conclusione dei procedimenti.

3. L’Italia dei condoni: una storia di illegalità, economia e territorio

L’articolo di questa settimana andrà a ricostruire la storia dei condoni edilizi in Italia, analizzando il passaggio dal primo provvedimento del 1985 a quelli successivi del 1994 e 2003, nati con l’illusione di chiudere con il passato ma trasformatesi in strumenti per fare cassa. Attraverso l’esame dei dati e degli effetti sul territorio, illustreremo lo stato dell’arte di un Paese devastato dalla cementificazione, dove l’attesa di nuove sanatorie continua ad alimentare un abusivismo ormai strutturale e di rilevanza sociale.

Il fenomeno dell’abusivismo edilizio in Italia ha radici profonde, evolvendosi dal dopoguerra a oggi da una forma “povera e precaria” di necessità a un fenomeno diffuso e strutturale. Per comprendere la storia del nostro paesaggio, è essenziale analizzare lo strumento del condono edilizio, una misura eccezionale che, anziché rimanere un episodio isolato, è diventata una costante della legislazione italiana.

Definizione e distinzioni necessarie

Dal punto di vista linguistico, il termine “condono” deriva dal latino condonare, ovvero “concedere in dono”. Tecnicamente, si differenzia nettamente dal permesso di costruire in sanatoria. Mentre quest’ultimo è un istituto di carattere generale che richiede l’accertamento della conformità dell’opera agli strumenti urbanistici, il condono è una norma eccezionale. Esso estingue il reato non per la conformità dell’opera, ma a seguito del pagamento di un’oblazione per abusi realizzati entro una data specifica. Inoltre, a differenza della sanatoria, il condono può estendere la sua efficacia estintiva anche a reati non prettamente urbanistici, come quelli ambientali o sismici.

La filosofia della deregolamentazione e il primo condono (1985)

Negli anni Ottanta, l’Italia fu investita dalla filosofia economica del liberismo e della deregolamentazione. In questo contesto, si riteneva che un minor numero di leggi avrebbe portato a una maggiore efficienza, specialmente in settori critici come l’urbanistica. Già nel 1980, regioni come Sicilia e Lazio avevano tentato forme di condono locale, ma con scarso successo poiché prive di poteri in ambito penale.

La svolta arrivò con la Legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Governo Craxi), il primo vero condono nazionale. Questa legge non nasceva solo come sanatoria, ma come un tentativo di riforma per chiudere con un passato di illegalità di massa (per abusi commessi fino al 1° ottobre 1983) e porre basi certe per la repressione futura. L’idea era quella di eliminare il “notevole carico pendente” per ripartire da zero con un regime di maggiore rispetto dell’ordine giuridico.

Il secondo e il terzo condono: la deriva fiscale (1994-2003)

Nonostante le premesse, l’abusivismo non si fermò. Nel 1994, con l’articolo 39 della Legge n. 724 (Governo Berlusconi I), venne introdotto il secondo condono per opere ultimate entro il 31 dicembre 1993. Questa legge segnò un cambiamento di rotta: il condono diventò uno strumento accessorio alla legge finanziaria per fare cassa, evidenziando il fallimento della natura una tantum del provvedimento del 1985.

Il terzo intervento avvenne con il D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (Governo Berlusconi II), riguardante gli abusi fino al 31 marzo 2003. Anche in questo caso, le motivazioni erano strettamente legate alla correzione dei conti pubblici. Il terzo condono edilizio, ha rappresentato un momento di profonda frattura istituzionale tra lo Stato e le Regioni. Nato ufficialmente per favorire lo sviluppo e correggere l’andamento dei conti pubblici, il provvedimento si è inserito in un quadro costituzionale profondamente mutato dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, che aveva ridefinito le competenze legislative tra centro e periferia. Questa nuova cornice ha innescato un acceso dibattito e una forte resistenza da parte di molte amministrazioni regionali, che non hanno accolto favorevolmente l’ingerenza statale in materia urbanistica. Alcune Regioni hanno reagito impugnando la norma davanti alla Corte Costituzionale, mentre altre hanno approvato leggi regionali “anticondono” mirate a limitare o svuotare l’efficacia delle disposizioni statali sul proprio territorio. Questo scontro ha evidenziato il fallimento del condono come misura eccezionale e ha alimentato il paradosso per cui, nonostante le restrizioni e i tentativi di coordinamento regionale, l’attesa di nuove sanatorie ha continuato a fungere da incentivo per nuove “colate di cemento”.

Il terzo condono edilizio del 2003 ha registrato un incasso sensibilmente inferiore alle previsioni governative, raccogliendo solo 0,9 miliardi di euro a fronte dei 3,8 miliardi previsti, con una percentuale di realizzazione di appena il 23,7%.

In sintesi, mentre i primi due condoni avevano incassato rispettivamente il 58,8% (1985) e il 71,4% (1994) delle previsioni, il terzo è stato caratterizzato da un fallimento economico dovuto principalmente allo scontro istituzionale tra centro e periferia e all’incapacità amministrativa di gestire le pratiche.

L’effetto “annuncio” e il paradosso dei numeri

Un dato sconcertante che emerge dall’analisi storica è che l’abusivismo edilizio subisce un’impennata proprio in corrispondenza dei condoni.

I tre condoni edilizi (1985, 1994 e 2003), lungi dal porre fine all’abusivismo, hanno agito come un potente volano per la diffusione del fenomeno, trasformandolo in un’illegalità “ad orologeria” legata alle scadenze legislative.

Ecco i meccanismi principali attraverso i quali i condoni hanno alimentato l’abusivismo invece di fermarlo:

• L’effetto “annuncio”: La semplice ipotesi politica che possa essere varato un nuovo condono crea un clima di rilassatezza. Questo spinge chi non rispetta la legge a costruire ex novo o a incrementare abusi esistenti nella speranza di una futura sanatoria. Il solo parlarne è considerato un incentivo a nuove “colate di cemento”.
• Picchi di abusivismo in corrispondenza delle leggi: I dati mostrano paradossalmente che il fenomeno subisce un’impennata proprio quando vengono annunciati o approvati i condoni. Ad esempio, mentre la legge del 1985 mirava a chiudere con il passato, nei soli due anni precedenti (1983-1984) sorsero circa 230.000 abitazioni abusive proprio come conseguenza del primo condono. La percentuale di edilizia abusiva è passata dal 15,8% del 1982 al 28,7% del 1984. Un trend analogo si è verificato tra il secondo (1994-1995) e il terzo condono (2003-2004).
• Perdita del carattere “una tantum”: Il primo condono del 1985 era stato presentato come una misura eccezionale per azzerare il carico pendente e ripartire con un regime di legalità. Tuttavia, la riproposizione del provvedimento a distanza di soli dieci anni (1994) ha sancito il fallimento delle finalità iniziali, dimostrando che la sanatoria era diventata uno strumento ricorrente e non isolato.
• Condoni come strumento fiscale: A partire dal 1994, i condoni sono stati utilizzati prevalentemente come accessori alla legge finanziaria per correggere i conti pubblici. Questa strumentalizzazione economica ha lanciato il messaggio che l’abuso edilizio possa essere regolarizzato semplicemente pagando un’oblazione, svuotando di fatto il potere deterrente delle norme urbanistiche.
• Il “condono preventivo”: In molti casi è stata applicata una forma di condono preventivo: le domande presentate ai Comuni hanno spesso riguardato edifici non ancora costruiti, cercando di sfruttare la “contingenza favorevole” per originare nuove irregolarità.

In sintesi, i condoni sono stati descritti come vere e proprie “iniezioni ricostituenti” di abusivismo che hanno reso il fenomeno continuo e inarrestabile, nonostante i tentativi legislativi di porvi fine.

Si stima che dal 1994 siano state realizzate circa 362.000 abitazioni abusive, che si sommano alle 230.000 sorte nei soli due anni precedenti al primo condono. Geograficamente, il fenomeno mostra un’Italia a due velocità: nel Nord prevalgono piccoli abusi (ampliamenti, verande), mentre nel Sud si concentrano grandi lottizzazioni e interi edifici illegali.

Il fallimento economico e sociale

I costi dell’urbanizzazione per i Comuni rappresentano un onere economico ingente, che spesso supera di gran lunga le entrate derivanti dalle oblazioni e dagli oneri pagati dai cittadini per sanare gli abusi. Una volta che un immobile viene condonato, l’amministrazione ha l’obbligo di fornire all’area in cui esso insiste i servizi essenziali necessari per consentire la vivibilità dei residenti, ovvero le opere di urbanizzazione primaria e secondaria come strade, fognature e illuminazione.

Secondo i dati CRESME (riferiti a parametri del 2004), i costi medi per abitazione sono i seguenti:

• Aree regolarmente progettate: l’urbanizzazione costa circa 22.000 euro per ogni abitazione.
• Borgate abusive: nel caso di insediamenti nati illegalmente e poi condonati, il costo per un’urbanizzazione completa lievita mediamente fino a 30.000 euro per abitazione.

Il rapporto tra costi e benefici per gli enti locali risulta spesso fallimentare. Il caso di Roma è particolarmente significativo: a fronte di entrate per 447 milioni di euro derivanti dagli oneri concessori dei primi due condoni, il Comune ha dovuto affrontare una spesa stimata di 2.992 milioni di euro per urbanizzare le aree sanate. Questo ha generato un saldo negativo di 2.515 milioni di euro, che si traduce in un costo di circa 1.157 euro per ogni abitante della capitale.

In generale, il condono edilizio è come un “disastro per le finanze pubbliche” locali. Mentre a livello nazionale i condoni sono stati usati per la “correzione dell’andamento dei conti pubblici”, a livello locale i Comuni si trovano a gestire territori degradati con risorse economiche insufficienti. Tale carenza di fondi impedisce inoltre agli enti locali di procedere con le sentenze di demolizione dei manufatti abusivi non sanabili. Solo attraverso una seria “bonifica del territorio” si potrebbe ipotizzare un reale “ripianamento dei bilanci comunali”.

Inoltre, il condono premia i disonesti e mortifica gli amministratori virtuosi, favorendo talvolta interessi legati alla malavita organizzata. La difficoltà di esecuzione delle sentenze di demolizione (60.000 solo a Napoli) e l’alto numero di prescrizioni rendono la repressione del fenomeno estremamente complessa.

Una anomalia tutta italiana

L’Italia rappresenta un caso unico in Europa per la frequenza e le modalità di applicazione dei condoni edilizi. Mentre in altri paesi del Mediterraneo l’abusivismo esiste, non è mai stato affrontato con sanatorie così ampie e reiterate. Per risolvere questa “devastazione del territorio”, che per il 70% è sottoposto a vincoli idrogeologici a rischio, è stata proposta l’istituzione di una Commissione di inchiesta parlamentare. Solo attraverso un accertamento ufficiale dei dati e un intervento centralizzato si potrà sperare di fermare la “selvaggia cementificazione” del Paese.

4. Condoni edilizi: l’eccezione italiana che all’estero non comprendono

A livello europeo, invece, il quadro è molto diverso: la maggior parte degli Stati non prevede condoni generalizzati, ma solo strumenti di regolarizzazione puntuale, spesso subordinati a criteri molto più rigidi rispetto a quelli italiani. Concludo questo articolo con alcuni esempi:

Germania. Non esistono condoni edilizi generalizzati. Le opere abusive devono essere demolite, salvo casi marginali di Nachgenehmigung (sanatoria ordinaria), concessa solo se l’opera è conforme sia alla normativa vigente sia a quella dell’epoca di realizzazione. La logica è quella della tolleranza zero verso l’abusivismo.

Francia. Nessun condono straordinario. Possibile una régularisation solo se l’opera è conforme alla normativa urbanistica attuale. Le sanzioni sono severe e comprendono anche responsabilità penali e ordini di demolizione.

Spagna. Non esistono condoni nazionali. Alcune Comunità autonome hanno introdotto procedure di regolarizzazione limitate, spesso legate a piani di recupero territoriale. Le opere abusive in aree protette sono quasi sempre non sanabili.

Regno Unito. Nessun condono edilizio. Esiste il lawful development certificate, che può regolarizzare opere solo se non più perseguibili per decorrenza dei termini (4 o 10 anni), ma non estingue l’abuso: certifica solo l’impossibilità di agire.

Paesi Bassi e Scandinavia. Normativa molto rigida. L’abusivismo edilizio è rarissimo e non esistono strumenti di condono. Le amministrazioni intervengono rapidamente con demolizioni e sanzioni.

Stati Uniti. Non esistono condoni edilizi. Le sanatorie sono possibili solo se l’opera rispetta i codici edilizi vigenti. Le demolizioni sono frequenti e l’abusivismo è socialmente stigmatizzato.

America Latina. In alcuni Paesi (es. Perù, Brasile) sono stati introdotti programmi di regolarizzazione di massa, soprattutto per insediamenti informali. Si tratta però di politiche sociali e urbanistiche, non di condoni edilizi in senso tecnico.

Medio Oriente. Alcuni Stati hanno adottato condoni straordinari per regolarizzare costruzioni informali, spesso legati a processi di urbanizzazione rapida.

Perché l’Italia è un caso diverso

Tre fattori spiegano la distanza tra Italia e resto d’Europa:

• Elevato abusivismo storico, spesso legato a carenze pianificatorie e a ritardi amministrativi.
• Pressione politica per risolvere situazioni diffuse e socialmente radicate.
• Debolezza dei controlli e difficoltà nell’eseguire demolizioni.

Negli altri Paesi europei, invece, l’abusivismo è marginale e la certezza del diritto urbanistico è considerata un pilastro della gestione del territorio.

Il condono edilizio è uno strumento che non trova equivalenti in Europa, dove prevale un approccio rigoroso e orientato alla prevenzione. L’Italia rimane un caso isolato, con una storia normativa complessa e un dibattito ancora aperto sul rapporto tra legalità urbanistica, esigenze sociali e gestione del territorio.