Mantini: urgente l’intervento del Parlamento per salvare la rigenerazione urbana in Italia e superare lo stallo da INCERTEZZA

Imperversa il caso Milano e il dibattito sul salva-Milano, anche in vista del voto in commissione Ambiente in settimana sul decreto legge salva-casa. Abbiamo chiesto a Pierluigi Mantini, ordinario di diritto amministrativo al Politecnico di Milano, avvocato, ex parlamentare, consulente di vari governi di diverso colore e oggi consulente giuridico del commissario per la ricostruzione del Centro Italia, di spiegare puntualmente le questioni aperte, gli emendamenti già presentati in commissione Ambiente della Camera e quelli di cui si discute in questi giorni in convegni e seminari cui Mantini ha partecipato.

 

Professor Mantini, ci aiuta a capire in che cosa consiste esattamente, sul piano politico-normativo, il caso Milano? Di quale norme viene contestata la modalità di applicazione da parte della Procura di Milano?

Le questioni censurate in sede penale sono sostanzialmente tre: la prima è l’assenza di un piano attuativo per gli interventi importanti di densificazione, identificati dall’articolo 41-quinquies della legge urbanistica, la 1150 del 1942, con una volumetria superiore a tre metri cubi per metro quadrato o un’altezza superiore a 25 metri ; la seconda contestazione è la corretta  definizione della nozione  di  ristrutturazione edilizia anche nel caso di  accorpamento di volumetrie provenienti da sedimi diversi; la terza contestazione è l’utilizzo, ritenuto inappropriato, della cosiddetta Superscia, anche in assenza di un piano attuativo di dettaglio, come previsto dall’articolo 23 del testo unico dell’edilizia.

Prima di entrare nel merito di ciascuna di queste norme, ci dica che effetti sta producendo questa situazione.

Mi faccia premettere che Milano, nel settore edilizio,  mostra spesso un apparato burocratico piuttosto novecentesco, con gli uffici che chiedono una grande quantità di documenti per qualunque autorizzazione. Questo contrasta con il principio dell’articolo 9-bis del testo unico dell’edilizia, secondo cui la pubblica amministrazione non può chiedere al cittadino documenti di cui già sia in possesso. Anche da qui nasce spesso l’esigenza di semplificazioni e accelerazioni che possono creare cortocircuiti quando avvengono su norme nevralgiche del sistema.

Ora ci arriviamo. Ma oggi qual è la situazione di Milano?

Milano oggi è in una grave impasse, si rischia lo stallo totale. Dobbiamo ricordare che il territorio milanese rappresenta oltre un terzo degli investimenti dell’immobiliare in Italia. I contraccolpi prodotti dalle inchieste penali sono serissimi: c’è una sostanziale paralisi degli uffici comunali anche per l’approvazione di piccoli progetti e qualche investitore sta cominciando a decidere di non investire più qui, di cambiare. L’incertezza in questo momento paralizza tutto. Ma mi lasci dire che senza una soluzione generale alle ambiguità normative e senza un limite alle interpretazioni più spinte delle norme da parte delle amministrazioni, come evidenziate dalle inchieste, c’è il serio rischio che questo stallo si estenda a tutta Italia. Già in altre città, come Roma e Perugia, ci sono singole inchieste limitate, ma è evidente che la cosa non finisce a Milano.

Quindi è una questione nazionale.

Su questi tre temi occorrono norme di chiarimento perché non sarebbe opportuno lasciare che le questioni dello sviluppo edilizio sostenibile e della rigenerazione urbana, a Milano e altrove, restino nell’incertezza o affidate alle mani della giustizia penale e decise nei tempi, inevitabilmente lunghi, delle sentenze definitive.

Per Milano, però, è una ferita gravissima, quasi mortale. Dalle stelle alle stalle. Lei insegna diritto urbanistico al Politecnico da 30 anni, anche per lei sarà un duro colpo…

Già, mi verrebbe da dire, con una battuta, che mi rammarico che  operatori e funzionari non abbiano studiato abbastanza sui miei libri … La verità, scherzi a parte, è che Milano ha fatto da battistrada nelle trasformazioni urbane con una grandissima capacità di innovazione, di imprenditorialità, di investimento. Il risultato, positivo per la città, è sotto gli occhi di tutti, anche se non mancano i ritardi per l’edilizia sociale e le residenze per studenti. Forse, però, su alcuni aspetti bisognava essere più  cauti, anche perché persiste uno storico ritardo nella definizione dei principi fondamentali della materia, ancora fermi alla legge del 1942. D’altronde, nella nuova epoca della rigenerazione urbana occorre uscire razionalmente dai parametri dell’urbanistica di tradizione: meno piani e più progetti sostenibili, senza però improvvide accelerazioni. Ora le questioni controverse vanno affrontate e risolte una per una, uscendo da malintesi, ambiguità e, se ce ne sono state, interpretazioni forzate e irregolarità.

L’analisi delle singole norme sotto accusa ci può aiutare forse a capire meglio e probabilmente può aiutare il Parlamento a trovare soluzioni adeguate per il futuro.

Mi lasci dire anzitutto che è auspicabile che il Parlamento intervenga per risolvere le incertezze presenti nelle attuali norme e che queste soluzioni siano improntate al massimo livello di semplificazioni ma anche di rigore possibile. Lei sa bene che nella mia vita di professore, di avvocato, di parlamentare e anche di consigliere giuridico di governi diversi per le ricostruzioni, ho sempre lavorato e  continuo a battermi per semplificare tutto ciò che è semplificabile ma nel rispetto di principi . Tuttavia devo osservare  che quando in Parlamento si detta una norma che vale per il futuro e al tempo stesso si cerca, doverosamente, di regolarizzare importanti investimenti fatti, che nella sostanza rispettavano lo spirito della noma ma attraverso interpretazioni controverse, il legislatore  si  muove su un crinale strettissimo anche perché le norme interpretative, che hanno efficacia retroattiva, presentano precisi limiti di costituzionalità, specie se adottate in sede di decretazione d’urgenza.

Ma ci sono margini di soluzione? Partiamo dall’articolo 41-quinquies, ci spieghi per bene il punto.

L’articolo 41-quinquies si riferisce, come abbiamo detto, a interventi di forte densificazione individuati come interventi di altezza superiore a 25 metri di altezza o con una densità superiore di tre metri cubi per metro quadrato. Per questi interventi, dice la norma, occorre preventivamente approvare un piano attuativo. Il comune di Milano, nella prassi recente,  non segue questo percorso quando l’intervento è localizzato in aree che il PGT (Piano di Governo del Territorio, ndr) definisce tessuto urbanizzato. Il presupposto di questo orientamento è che le aree in questione abbiano dotazioni di standard e servizi o infrastrutture già adeguate. Sono personalmente molto favorevole all’ eliminazione dei piani urbanistici inutili ma ritengo però che generalizzare questo approccio, senza esaminare il singolo caso, possa risultare una forzatura perché parliamo, in alcuni casi, di interventi, per esempio una torre di 90 metri, che possono incidere sul cosiddetto carico urbanistico. Il GIP – e non solo la Procura – invita a fare distinzioni tra un lotto intercluso, ovviamente già urbanizzato, con servizi adeguati, per cui l’orientamento del comune  risulta certo legittimo, e altri interventi, per esempio in territori semiurbanizzati. Non basterebbe quindi, secondo tale approccio, che il PGT definisse urbanizzato un territorio. Urbanizzato quanto? Per quale tipo di intervento? Con quali effetti sulla “città pubblica”? Il comune, e non certo il privato, dovrebbe svolgere dunque un’analisi puntuale ed evidenziare i fattori che rendono non necessario il piano attuativo.

Veniamo agli emendamenti sull’articolo 41-quinquies presentati dalla maggioranza e dall’ opposizione al decreto salva-casa che lei ha letto bene. Che dicono questi emendamenti?

Anzitutto questi emendamenti, ispirati anche da forze produttive o istituzionali, come Ance e Anci, sullo specifico aspetto del 41-quinquies dicono che il ministro delle Infrastrutture istituirà un tavolo tecnico per definire con precisione quali interventi debbano essere soggetti a piano attuativo e quali no. Entro sei mesi questo tavolo dovrebbe portare alla conferenza unificata Stato-Regioni-città una relazione che contenga una proposta. Nel frattempo, poiché è chiaro che la paralisi richiede un intervento urgente, anche per gli interventi già fatti, dicono questi emendamenti che non si applica il piano attuativo qualora gli interventi avvengano in un tessuto strutturato e urbanizzato. Una posizione che vorrebbe legittimare, almeno in via di principio, l’orientamento seguito dal comune di Milano.

Ma così torniamo al punto di prima: è sufficiente che lo dica il PGT? Chi deve dirlo e come? E questa soluzione vale per il futuro o vale anche per i 150 interventi sotto inchiesta a Milano?

La risposta da dare è sempre quella: chi deve dire che siamo effettivamente in un territorio urbanizzato? Io non ho dubbi che debba dirlo l’autorità pubblica, il comune, ma se il PGT non basta, serve un atto che attesti lo stato delle cose nella città pubblica. E l’altro aspetto fondamentale è: “quando” deve dirlo il Comune? Per il giudice penale, forse, bisognava dirlo prima dell’intervento. Quindi penso che per il giudice penale questi emendamenti, se diventassero  norma, così scritta, possano risultare poco efficaci. Occorrono delle integrazioni.

Ora arriviamo alle possibili integrazioni. Ma prima vediamo la seconda norma contestata dalla Procura: la definizione dilatata della ristrutturazione edilizia nel testo unico.

Il decreto-legge 76/2020, modificando l’articolo 3, lettera d), del testo unico 380/2001, ha molto allargato la definizione di ristrutturazione edilizia, consentendo anche l’accorpamento di volumetrie provenienti da sedimi diversi. Anche come avvocato mi sono battuto con qualche successo, fin dal 1989, per ampliare il più possibile il concetto di ristrutturazione edilizia. Ma un conto è se ricostruisco gli stessi volumi e le stesse superfici con un upgrade sismico, energetico e architettonico, senza un solo metro cubo o quadrato in  più: in questi casi ( cd. “ristrutturazione leggera o conforme  o fedele”) è giusto semplificare e procedere con scia edilizia e accelerare e non vedo che danno ne possa venire all’ambiente o alla città. Con questo metodo abbiamo riattivato la ricostruzione post sisma nelle regioni del Centro Italia, aprendo oltre diecimila cantieri in meno di tre anni. Un altro conto, però, è quando la ristrutturazione è “pesante”, ossia  realizzo forti incrementi volumetrici, molti piani in più e,  come avviene nell’interpretazione data a Milano, si accorpano volumi provenienti da manufatti demoliti in sedimi diversi e lontani, con il risultato magari di realizzare ottomila metri quadrati dove ce n’erano mille. Farlo con ristrutturazione edilizia mi pare un po’ difficile. Lo puoi fare,  ma si usa il permesso di costruire, con le relative valutazioni di adeguatezza urbanistica. In ogni caso la nozione di  “sedimi diversi” deve essere precisata in sede legislativa.

Dagli emendamenti arriva su questo punto una soluzione che freni gli estremi e risulti di maggiore equilibrio?

Una soluzione mi sembra quella che si legge nel disegno di legge sulla rigenerazione urbana al Senato a prima firma della senatrice Gelmini, presentata ben prima di quanto accaduto a Milano, che ora mi pare sia stata ripresa da diversi emendamenti della maggioranza al decreto salva-casa: la soluzione consiste nel limitare gli interventi di ristrutturazione edilizia su sedimi diversi ai soli accorpamenti che avvengono nello stesso lotto. Si aggiunge infatti  l’inciso “purché nel medesimo lotto”. Anche in questi emendamenti si propone tuttavia un tavolo ministeriale che ridefinisca l’intera nozione di ristrutturazione edilizia.

Veniamo al terzo punto:  l’uso disinvolto della Superscia.

A Milano la Superscia è molto usata. La Procura contesta che la Superscia –consentita, in luogo del permesso di costruire, dall’articolo 23 del testo unico dell’edilizia  per le nuove costruzioni – dovrebbe trovare riscontro in un piano attuativo dettagliato  che renda esplicita la previsione delle volumetrie oggetto dell’intervento. Questa è la condizione per fare la Superscia. La stessa legge ammette però che in mancanza del piano attuativo di dettaglio la presenza delle volumetrie possa essere ricavata da una relazione asseverata del tecnico abilitato che ne dimostri la sussistenza, un compito assai gravoso. Ora la Procura sostiene che, in taluni casi, questa condizione non sussiste o non risulti dimostrata. Anche questo punto merita di essere chiarito in via legislativa.

In queste ore, da quanto si ricava anche da alcune dichiarazioni parlamentari, si sta provando a riformulare gli emendamenti presentati in un solo emendamento che affronti le questioni che lei citava. Ha suggerimenti da dare?

Suggerimenti no, non è il mio compito, ma nei convegni di questi giorni sto dicendo che le norme devono andare dritte fino al cuore del problema. Sul primo punto penso che se l’obiettivo è attestare preventivamente  l’adeguatezza delle dotazioni territoriali e di standard urbanistici, allora bisognerebbe guardare se questa risulta, oltre che dal PGT,  anche in sede di  rilascio dei titoli edilizi o in convenzioni e atti d’obbligo, molto diffusi nella prassi milanese. In definitiva, è in sede di pagamento degli oneri di urbanizzazione, o di esecuzione in proprio di parte di queste opere, che emerge il rapporto con la  “città pubblica”.

Ci spieghi meglio.

La nozione di ristrutturazione edilizia deve rimanere ampia se si vogliono far correre i cantieri della rigenerazione urbana in Italia ma sempre distinguendo tra “ ristrutturazione pesante” (con sostanziali aumenti di volumetrie) e  “ristrutturazione leggera o conforme al preesistente”: sarebbe sbagliato e dannoso equiparare le due nozioni e sottoporre anche la ristrutturazione conforme all’ edificio preesistente alla preventiva verifica di adeguatezza degli standard e delle dotazioni territoriali, bloccando la rigenerazione urbana nel Paese. Nella maggior parte di Italia non c’è bisogno, come a Milano, di costruire nuovi piani, l’esubero del patrimonio edilizio è statisticamente provato ed evidente. Insomma, il “ modello milanese” non deve far arretrare le semplificazioni nel resto del Paese, occorre distinguere.

Sulle altre questioni quali soluzioni o integrazioni le sembrano necessarie?

Del limite del “ medesimo lotto” per l’ accorpamento dei volumi provenienti da sedimi diversi abbiamo già detto e mi sembra una soluzione già condivisa. Sulla Superscia, in difetto  o contestazione della sussistenza di un piano attuativo di dettaglio, dovrebbe essere sempre possibile la regolarizzazione, su base volontaria, degli interventi, comprese le ristrutturazioni edilizie con accorpamenti di volumetrie provenienti da sedimi diversi, tramite presentazione della domanda di permesso di costruire con pagamento degli oneri. Se questo principio, già desumibile dall’ ordinamento, venisse affermato nella legge di conversione sarebbe certo un bel passo in avanti sulla via della chiarezza.

Stiamo parlando di sanatorie o, quanto meno, di regolarizzazioni?

Mi pare che il termine regolarizzazioni possibili sia il più adatto per il passato mentre per il termine giusto per il futuro è certezza del diritto applicabile. Per quanto possibile comprendere dal complesso percorso legislativo in atto sembra consolidarsi una riformulazione di un emendamento più completo e condiviso che, auspico, possa contenere le piccole ma importanti integrazioni di cui abbiamo parlato. Il governo si muove sulla strada delle semplificazioni in materia urbanistico-edilizia ed anche i gruppi dell’opposizione condividono, al di là di singole questioni, questa politica, richiesta da sindaci di ogni colore. Penso che vi siano le condizioni per una soluzione equilibrata e utile anche per le questioni esplose a Milano ma che riguardano l’ intero Paese. Ma un punto ancora, importante,  merita di essere chiarito.

Quale?

L’ emendamento che sarà approvato dal Parlamento dovrà dare certezze per il passato-presente ma anche per il futuro, fino alla nuova disciplina che sarà stabilita attraverso la Conferenza unificata ora prevista. Dunque occorre modificare l’ espressione che riferisce interpretazioni e regolarizzazioni  agli interventi realizzati o in via di esecuzione “fino alla data di entrata in vigore della presente legge” e sostituirla con “ fino alla data di entrata in vigore della disciplina adottata sulla base dell’ intesa adottata in sede di Conferenza unificata di cui al comma primo”. Questa modifica dell’ emendamento in via di elaborazione è assolutamente necessaria per dare certezza giuridica agli investimenti e ai progetti da realizzare nel periodo transitorio successivo all’ approvazione della legge. Non vogliamo tenere sempre aperti i cantieri delle norme ma quelli della rigenerazione.