Monetizzazione delle aree a standard e dei parcheggi: analisi critica tra criteri di quantificazione e legittimità amministrativa nel caso Milano

Un istituto cruciale nel diritto urbanistico contemporaneo

L’obiettivo primario di questa facoltà è garantire l’acquisizione da parte dell’Amministrazione comunale di risorse economiche da indirizzare verso le scelte programmatorie operate dalla stessa, in presenza di trasformazioni edilizie che non consentirebbero il reperimento di aree a standard di adeguata estensione e localizzazione.

Tale esigenza trova origine nell’oggettiva impossibilità, per il soggetto privato, di reperire e cedere al Comune aree nelle immediate vicinanze del proprio intervento edilizio da destinare a dotazioni collettive, come ad esempio i parcheggi.

È fondamentale sottolineare che la monetizzazione, così come disciplinata da varie leggi regionali, tra cui l’articolo 46 della L.R. n. 12/2005 per la Lombardia, si configura come un meccanismo alternativo e residuale rispetto alla cessione delle aree, il cui utilizzo è rimesso alla valutazione discrezionale del Comune.

Tuttavia, questa discrezionalità, come si vedrà, deve essere esercitata con rigore e basata su criteri tecnici ben delineati, pena l’illegittimità delle delibere attuative.

Il quadro normativo: dalla legge nazionale alle disposizioni locali

La disciplina della monetizzazione è caratterizzata da una notevole frammentazione.

A livello nazionale, la normativa urbanistico-edilizia non disciplina esplicitamente l’istituto della monetizzazione.

Questo vuoto normativo rende necessario un approccio cauto e l’affidamento a disposizioni regionali e ai piani regolatori generali (PRG).

I principi cardine in materia di standard urbanistici affondano le radici nella cosiddetta “Legge Ponte” n. 765/67, che ha introdotto modifiche sostanziali alla Legge “Fondamentale” n. 1150/42, aggiungendo gli articoli 41-quinquies e 41-sexies.

Questi articoli imponevano limiti inderogabili di densità edilizia, altezza, distanze tra fabbricati, e rapporti massimi tra spazi per insediamenti e spazi pubblici o riservati ad attività collettive, verde o parcheggi.

La definizione specifica di questi standard, in termini quantitativi e qualitativi, è stata poi rimandata al Decreto Ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444.

Quest’ultimo è espressamente applicabile alla fase di approvazione dei PRG e dei piani attuativi, ma la sua applicazione si estende a tutte le ipotesi di interventi autorizzati in deroga o integrazione alle previsioni dei piani, specialmente in caso di cambio di destinazione d’uso con incremento di volumi abitabili o incremento del numero di abitanti insediabili.

A livello regionale, l’articolo 46, comma 2, lettera a), ultimo periodo, della Legge Regionale n. 12 del 2005 della Lombardia, fornisce un esempio di disciplina dei criteri di monetizzazione.

Analoghe disposizioni sono presenti in altre legislazioni regionali.

In ambito comunale, le amministrazioni definiscono i criteri e i valori di monetizzazione.

Il Comune di Milano, ad esempio, con la deliberazione n. 1512 del 6 dicembre 2024 e il Suggerimento n. 541/72 del 13 dicembre 2024, ha approvato l’aggiornamento dei valori di monetizzazione per le aree da cedere per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal Piano dei Servizi.

Natura giuridica e distinzione dal contributo di costruzione

È essenziale distinguere la monetizzazione dal contributo di costruzione (o oneri di urbanizzazione), poiché le due voci, pur coesistendo, hanno natura e finalità giuridiche differenti.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la monetizzazione non ha la medesima natura giuridica del contributo di costruzione e non costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 della Costituzione.

Mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere di urbanizzazione stesse, senza che insorga un vincolo di scopo specifico per la zona di intervento, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento.

In altre parole, il contributo di costruzione è destinato a coprire i costi di realizzazione delle urbanizzazioni, mentre la monetizzazione sopperisce alla mancanza fisica di aree da destinare a tali opere.

Un’altra differenza fondamentale riguarda l’incidenza sul titolo edilizio: la monetizzazione è un elemento essenziale di validità del titolo edilizio, un presupposto imprescindibile, mentre il contributo di costruzione opera sul piano dell’efficacia, riguardando un rapporto obbligazionario tra Amministrazione e contribuente che nasce con il rilascio del titolo.

La monetizzazione, infine, nasce come beneficio di carattere eccezionale e misura di favore di cui può giovarsi il richiedente un titolo edilizio che, in base allo strumento urbanistico, deve cedere o reperire aree per la realizzazione di opere pubbliche.

Criteri di quantificazione della monetizzazione: tra legge e discrezionalità tecnica

La determinazione del valore della monetizzazione è un aspetto delicato e spesso controverso.

I criteri per quantificare gli importi, qualora la monetizzazione sia stata decisa in convenzione, sono ben delineati dalla legge regionale e sfuggono a qualsiasi discrezionalità che non sia quella tecnica propria degli uffici competenti alla valutazione economica.

I criteri principali sono due:

1. La somma deve essere commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione. Questa utilità può essere la più varia, in funzione della zona omogenea, dell’indice di densità edilizia, delle destinazioni e tipologie ammesse, dell’ubicazione, della distanza dai servizi essenziali, della presenza di servitù e altri fattori.

2. La somma non deve comunque essere inferiore al costo dell’acquisizione di aree simili a quelle non cedute. Questa seconda condizione si configura come una norma di chiusura, applicabile solo se il primo criterio dovesse dare un risultato insufficiente a soddisfare il secondo.

Nel caso del Comune di Milano, i nuovi criteri stabiliscono che la monetizzazione, in quanto alternativa alla cessione, richiede che il valore sia contestualizzato all’ambito di intervento.

Si prende come riferimento la suddivisione del territorio comunale dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare (OMI) dell’Agenzia delle Entrate in 41 zone omogenee.

Per ciascuno di questi ambiti sono stati individuati valori minimi e massimi:

• Il valore minimo rappresenta il valore di acquisizione mediante esproprio di un’area urbana libera (ai sensi dell’art. 37 comma 1 del d.P.R. n. 327/2001), con un indice di edificabilità territoriale pari a 0,35 mq/mq. Questo valore è utilizzato per i casi di mero cambio di destinazione d’uso senza incremento di superficie lorda (SL).

• Il valore massimo corrisponde a una maggiorazione del 14% del valore minimo e rappresenta l’utilità economica conseguita dall’operatore per la mancata cessione delle aree a standard. Viene applicato in tutti i casi diversi dal cambio di destinazione d’uso senza incremento di SL.

Per i Piani Attuativi e i Permessi di Costruire convenzionati (ai sensi dell’articolo 28-bis del D.P.R. n. 380/2001), il valore di monetizzazione deve essere determinato da apposita perizia estimativa predisposta dagli uffici competenti dell’Amministrazione comunale o da altri enti/soggetti pubblici competenti, inclusa l’Agenzia delle Entrate.

Criticità delle deliberazioni generali e necessità della stima peritale caso per caso

Nonostante la logica dei criteri, si evidenzia una palese illegittimità nelle deliberazioni che determinano in via generale un prezzo unico e invariabile per la monetizzazione, distinti sommariamente per zone omogenee.

Questo approccio non è idoneo a soddisfare le condizioni volute dalla legge regionale e i principi generali applicabili.

La ragione risiede nella molteplicità delle fattispecie: ogni comparto soggetto a piano attuativo presenta condizioni e parametri non omogenei (indice di densità edilizia, destinazioni, ubicazione, servizi, ecc.), che rendono la “somma” della monetizzazione ogni volta variabile.

Un atteggiamento uniforme, che impone la stessa somma a soggetti titolari di piani di lottizzazione o di recupero radicalmente diversi tra loro, con oneri e vantaggi economici dissimili, viola il principio di imparzialità e buona amministrazione.

Si ritiene che l’unico procedimento valido sia una stima peritale, fatta dall’ufficio, caso per caso, in occasione dell’adozione di ogni singolo piano attuativo.

La delibera di adozione del piano attuativo dovrebbe quindi recepire tale valutazione, potendo discostarsene solo con congrua motivazione supportata da altre valutazioni di pari dignità.

Di fronte a una richiesta di perizia uniforme per diverse situazioni, non è infatti possibile effettuare alcuna stima ragionevolmente basata su valutazioni attribuite alla discrezionalità tecnica.

Le somme della monetizzazione devono essere determinate volta per volta, con atto di cognizione tecnica su base peritale, secondo il criterio principale del vantaggio economico conseguito dal richiedente.

Solo se il costo di acquisizione di altre aree equivalenti sia superiore, si applicherà questo secondo criterio.

La monetizzazione dei parcheggi: un caso esemplare di criticità

La monetizzazione dei parcheggi è l’applicazione più conosciuta di questo istituto.

In contesti insediativi densamente urbanizzati, reperire aree da destinare a parcheggio (sia stanziale/di relazione che privato, ex art. 41-sexies L. 1150/42) può essere difficile o impossibile, sia per oggettiva carenza di suoli inedificati sia per difficoltà tecniche legate alla conformazione del lotto o ai contesti urbani storici.

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha spesso manifestato perplessità sull’efficacia e sui rischi derivanti dalla monetizzazione degli standard, sottolineando i pericoli della “smaterializzazione degli standard”.

La monetizzazione, in questi casi, non può essere considerata una vicenda unicamente patrimoniale, confinata ai rapporti tra ente pubblico e privato.

Da una errata applicazione delle monetizzazioni dei parcheggi non deve conseguire un peggioramento della qualità di vita dei residenti della zona.

L’incameramento di somme a titolo di monetizzazione dei parcheggi deve essere seguito da una concreta esplorazione di fattibilità di questi parcheggi, evitando di “fare soltanto cassa”.

La “marcata attenzione alla funzione stessa degli standard urbanistici” implica una stretta correlazione spaziale tra intervento edilizio e localizzazione dello standard.

La scelta tra la cessione delle aree necessarie e la loro monetizzazione rientra nella sfera di discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente locale, non sindacabile in sede giurisdizionale se non per manifesta irragionevolezza.

Spetta dunque al Comune valutare la monetizzazione, non come un diritto del privato, ma come un potere discrezionale da esercitare con puntuale previa valutazione.

Ciò include la valutazione dell’idoneità delle aree offerte e la possibilità di acquisire aree alternative per mantenere invariato il livello di dotazione di standard.

Un esempio di criticità si è avuto con l’estensione della monetizzazione a interventi edilizi che attribuivano volumetrie aggiuntive “premiali”, come nel caso del Piano Casa.

L’ulteriore aggravamento dei carichi urbanistici in aree già sature ha spesso dovuto appoggiarsi allo strumento della monetizzazione dei parcheggi privati, sollevando ulteriori interrogativi sulla sostenibilità urbana.

Conclusioni: verso una gestione rigorosa e trasparente

In sintesi, la monetizzazione delle aree a standard e dei parcheggi è uno strumento urbanistico di indubbia utilità, rispondendo all’esigenza di flessibilità operativa in contesti di trasformazione edilizia complessi.

Tuttavia, la sua applicazione richiede un approccio rigoroso e attento.

Le deliberazioni che predeterminano le somme delle monetizzazioni delle aree a standard, anche se distinte sommariamente per zone omogenee, sono illegittime per violazione della legge regionale e dei principi di imparzialità e buona amministrazione.

Tali pratiche non consentono l’equo reperimento delle aree a standard esterne al comparto e previste dal piano regolatore a livello generale, e sono affette da eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà.

La strada maestra per una corretta gestione di questo istituto è l’adozione di stime peritali individuali e circostanziate, effettuate dagli uffici tecnici competenti per ogni singolo piano attuativo o permesso di costruire convenzionato.

Solo così si può garantire che la somma versata sia effettivamente commisurata all’utilità economica conseguita dal richiedente e che non sia inferiore al costo di acquisizione di aree equivalenti, nel pieno rispetto dei principi di equità e imparzialità.

La monetizzazione non può e non deve tradursi in una mera “cassa” per l’Amministrazione a discapito della qualità della vita urbana e del rispetto degli standard minimi.

La sua natura eccezionale e derogatoria impone un esercizio attento e tecnicamente fondato della discrezionalità amministrativa, per assicurare uno sviluppo urbanistico equilibrato e sostenibile.

 

Timeline degli Eventi Principali

1942

• Legge n. 1150/42 (Legge “Fondamentale”): Introduce disposizioni chiave in materia urbanistica. L’articolo 41-sexies viene aggiunto successivamente, stabilendo l’obbligo di reperire parcheggi privati per le nuove costruzioni (inizialmente 1 mq ogni 20 mc, poi 1 a 10 con la Legge Tognoli).

1967

• Legge Ponte n. 765/67: Introduce modifiche sostanziali alla Legge n. 1150/42. Aggiunge l’articolo 41-quinquies, che stabilisce limiti inderogabili di densità edilizia, altezza, distanza tra fabbricati e rapporti massimi tra spazi residenziali/produttivi e spazi pubblici/collettivi/verde/parcheggi per la formazione e revisione degli strumenti urbanistici.

1968

• D.M. n. 1444/1968: Decreto specificamente richiamato dalla Legge Ponte, definisce in termini quantitativi e qualitativi gli standard urbanistici. La normativa nazionale urbanistico-edilizia non disciplina direttamente l’istituto della monetizzazione, ma questo decreto è fondamentale per il rispetto degli standard minimi.

2001

• d.P.R. n. 327/2001, Art. 37, comma 1: Riferimento per la determinazione del valore di acquisizione mediante esproprio di un’area urbana libera, usato per il valore minimo di monetizzazione.

• D.P.R. n. 380/2001, Art. 28-bis: Disciplina i Piani Attuativi e i Permessi di Costruire convenzionati, per i quali il valore di monetizzazione deve essere determinato da apposita perizia estimativa.

2005

• L.R. n. 12/2005, Art. 46, comma 2, lettera a): Legge regionale della Lombardia che disciplina i criteri per la monetizzazione delle aree a standard. Prevede che la convenzione possa stabilire una somma commisurata all’utilità economica conseguita per la mancata cessione, non inferiore al costo di acquisizione di altre aree.

2010

• Consiglio di Stato V, n. 4059/2010: Sentenza che evidenzia l’importanza dei parcheggi pertinenziali per le grandi strutture commerciali per evitare congestione del traffico.

2011

• Consiglio di Stato, n. 824/2011: Sentenza che ribadisce che la scelta tra cessione delle aree per opere di urbanizzazione e la loro monetizzazione rientra nella discrezionalità tecnico-amministrativa del Comune.

2012

• Consiglio di Stato, sez. IV, 29 novembre 2012, n. 6081: Contribuisce alla complessa considerazione del concetto di “vicinitas” nella valutazione delle opere edilizie.

2013

• Consiglio di Stato, sez. IV, 4 febbraio 2013, n. 644: Sentenza che considera la monetizzazione un beneficio eccezionale e di favore, evidenziando le perplessità sulla “smaterializzazione degli standard” e la stretta correlazione spaziale tra intervento edilizio e localizzazione dello standard. Riconosce che la diversa individuazione e quantificazione degli standard è rimessa al piano regolatore generale.

• Consiglio di Stato, n. 32/2013: Ribadisce che la monetizzazione è un potere discrezionale dell’amministrazione comunale, non un diritto del privato.

• Consiglio di Stato, sez. IV, n. 2916/2013: Sentenza che affronta le difficoltà esecutive nel reperimento di parcheggi privati.

• Consiglio di Stato, sez. IV, 23 dicembre 2013, n. 6211: Sentenza che chiarisce la diversa natura giuridica tra monetizzazione e contributo di costruzione.

2014

• Consiglio di Stato, n. 1820/2014: Sentenza che delinea le alternative per il privato in assenza di monetizzazione (non realizzare, cedere parte dell’immobile, acquistare spazi a standard).

• Consiglio di Stato, sez. IV, n. 616/2014: Sentenza che considera le difficoltà esecutive nel reperimento di parcheggi.

2016

• Consiglio di Stato, n. 4417/2016: Sentenza che distingue i fini dei contributi per spese di urbanizzazione e i contributi dovuti per monetizzazione.

2018

• Consiglio di Stato, sez. IV, n. 3253/2018: Sentenza che afferma che la monetizzazione è un beneficio eccezionale, espressione di valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale, e ribadisce che la scelta tra cessione e monetizzazione rientra nella discrezionalità dell’ente locale.

2020

• Consiglio di Stato, n. 1436/2020: Sentenza che ribadisce la differenza ontologica tra monetizzazione e contributo di costruzione, affermando che il pagamento della monetizzazione è un elemento essenziale per la validità del titolo edilizio.

2022

• Consiglio di Stato, sez. IV, 10 gennaio 2022, n. 148: Sentenza che specifica che le nuove costruzioni si riferiscono a tutte le iniziative edilizie che trasformano un edificio preesistente in uno oggettivamente diverso.

2023

• Consiglio di Stato, n. 4908/2023: Sentenza citata in riferimento alla distinta natura giuridica di monetizzazione e contributo di costruzione, e che ribadisce che non vi è giustificazione per scomputare l’importo della monetizzazione dagli oneri di urbanizzazione.

2024

• Consiglio di Stato, n. 1571/2024: Sentenza che considera legittima la richiesta di monetizzazione degli standard in caso di cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

• 13 novembre 2024: Determina dirigenziale n. 10623 dell’Area Pianificazione Attuativa 2 del Comune di Milano, che definisce il “mero cambio di destinazione d’uso senza incremento di superficie lorda (SL)” come un caso specifico per l’applicazione del valore minimo di monetizzazione.

• 6 dicembre 2024: Deliberazione n. 1512 della Giunta comunale di Milano, che approva l’aggiornamento dei valori di monetizzazione delle aree da cedere per la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal Piano dei Servizi. Introduce i nuovi criteri basati sulla suddivisione del territorio comunale in 41 zone omogenee (OMI) dell’Agenzia delle Entrate, definendo valori minimi e massimi di monetizzazione e stabilendo la necessità di una perizia estimativa per Piani Attuativi e Permessi di Costruire convenzionati.

• 13 dicembre 2024: Suggerimento n. 541/72 relativo all’aggiornamento dei valori di monetizzazione del Comune di Milano, che riassume e discute i criteri approvati dalla Deliberazione n. 1512. Questo suggerimento critica l’approccio di predeterminazione generale dei valori di monetizzazione, ritenendolo illegittimo e in contrasto con la legge regionale e i principi di imparzialità e buona amministrazione.

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