Ancora sul fascicolo digitale del fabbricato: dal passato al presente, la cronistoria e le sue radici normative

Prima di approfondire tecnicamente i contenuti di tale fascicolo, vorrei effettuare un percorso a ritroso nel tempo, un “viaggio legislativo” nel passato, al fine di ricostruire  l’ evoluzione storica dei tentativi di istituire “legalmente” tale fascicolo del fabbricato, dalla sua nascita e fino ad oggi con le ipotesi di istituzionalizzazione all’interno del Testo unico dell’edilizia.

Istituzione dell’anagrafe e del fascicolo digitale delle costruzioni: evoluzione normativa

1. Regione Emilia Romagna (1990)

L’idea della creazione di una sorta di contenitore di informazioni sui fabbricati ha spinto le Regioni, nel passato a sancire in molti casi l’obbligatorietà della istituzione del Fascicolo del Fabbricato, spesso sull’onda di eventi che ne mostravano la necessità impellente.

Finita l’emergenza però, la legge che la istituiva è stata poi contestata ed impugnata.

I primi tentativi di istituzione nascono nel 1990 dalla Regione Emilia Romagna che con la legge regionale (n.33/90) relativa alle “Norme in materia di regolamenti edilizi comunali” prevede che ogni alloggio debba essere dotato di un nuovo documento definito, cioè una “Scheda Tecnica Descrittiva” nella quale sono riportati i dati metrici, dimensionali, catastali, urbanistici per l’individuazione dell’unità immobiliare.

In essa sono riportati anche gli estremi dei provvedimenti rilasciati dal Comune e tutte le caratteristiche prestazionali in ordine ai requisiti cogenti e raccomandati riferiti al Regolamento Edilizio tipo regionale.

2. Decreto legislativo 494/1996

Sei anni dopo, un decreto legislativo (n. 494/96) istituisce il “Fascicolo dell’opera”.

In questo caso si tratta di un documento che contiene:

• l’individuazione dei rischi,
• l’analisi dei rischi,
• la valutazione dei rischi
• le conseguenti procedure,
• gli approntamenti e le attrezzature volte a garantire il rispetto delle norme per la prevenzione degli infortuni e la tutela della salute dei lavoratori durante l’esecuzione di eventuali futuri lavori sull’opera.

3. Comune di Roma e Regione Lazio (1999)

Nel 1998, a seguito di alcuni crolli di fabbricati vetusti a Roma con conseguenze mortali, vengono formulate diverse proposte d’istituzione di un Fascicolo del Fabbricato che abbia come finalità prioritaria l’individuazione delle criticità strutturali ed impiantistiche, al fine di poter intervenire per la messa in sicurezza dei fabbricati ed evitare ulteriori disastri e perdite di vite umane.

La Giunta Comunale del Comune di Roma approva il 12/01/1999, uno schema di Fascicolo del Fabbricato il cui contenuto è esclusivamente rivolto agli aspetti strutturali. Il provvedimento prevede l’obbligatorietà della redazione del fascicolo per ogni fabbricato esistente e nuovo differenziando, per le varie tipologie di immobili, tempistiche di compilazione differenziate.

Contemporaneamente anche la Regione Lazio approva un disegno di legge in materia (n. 2/1999) proponendo uno strumento simile a quello adottato dal Comune di Roma.

4. Camera e Senato (2000)

L’anno successivo, nel 2000, al Senato e alla Camera vengono presentate diverse proposte di legge relativamente all’istituzione del Fascicolo del Fabbricato, ma nessuna viene approvata.

I vari disegni di legge ne prevedono l’obbligatorietà per tutti i fabbricati esistenti, ma con tempistiche differenziate.

5. Regione Lazio ed Emilia Romagna (2002)

Nel 2002 la proposta di legge della Regione Lazio (n. 31) viene approvata il 19/09/2002, il regolamento d’attuazione il 25/03/2005.

La Regione Emilia Romagna vara invece la legge (n. 31/2002) senza però mai specificare i contenuti del Fascicolo del Fabbricato né stabilire le modalità di compilazione, custodia e aggiornamento del Fascicolo, anche se nel corso del 2007 ha divulgato una bozza di fascicolo suddiviso per sezioni.

6, Regione Campania (2003)

Nel 2003 la Regione Campania vara la legge (n. 315/2003) con la quale istituisce il Fascicolo del Fabbricato per tutti gli immobili. Tale norma viene dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale perché lesiva dell’articolo 3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del generale canone di ragionevolezza e dell’articolo 97 della Costituzione, in relazione al principio di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione.

7. Comune di Roma e Regione Abruzzo (2004)

Nel 2004 il Comune di Roma con una delibera (n. 27) adotta il regolamento attuativo del Fascicolo del Fabbricato prevedendo fra l’altro l’obbligatorietà della redazione del Fascicolo entro il 30 settembre 2005 per tutti i fabbricati realizzati entro il 1939 ed entro il 31 marzo 2007 per tutti i fabbricati successivi al 1940.

Lo stesso anno la legge regionale dell’Abruzzo (n. 15/2004) istituisce il “Fascicolo del Fabbricato”, mentre l’anno successivo la sentenza (n. 12320 del 13/11/2006) della Sez. II del Tar Lazio annulla la delibera n. 27 del Consiglio Comunale di Roma e parte della delibera n. 6 del 2005 della Giunta Regionale Lazio contenenti la regolamentazione del Fascicolo. Le due delibere erano state impugnate dalla Confedilizia.

8. Regione Basilicata e Campania (2009)

Nel 2009 la legge regionale della Basilicata (n. 25 del 07/08/2009) istituisce il Fascicolo del Fabbricato ma il Consiglio dei Ministri ha impugnato tale provvedimento davanti alla Corte Costituzionale adducendo la motivazione che tale prescrizione non rientra nelle competenze legislative regionali e che il “libretto del fabbricato” contiene documentazione e certificazioni già in possesso della Pubblica Amministrazione; pertanto si tratterebbe di adempimenti onerosi e ingiustificati a carico dei privati proprietari.

Lo stesso anno sempre la Regione Campania con la Legge Regionale (n. 19/2009) reintroduce anch’essa il Fascicolo del Fabbricato per gli immobili oggetto del cosiddetto “piano casa”. Anche quest’ultima legge è stata impugnata dal Consiglio dei Ministri davanti alla Corte Costituzionale sostenendo che l’ istituzione del Fascicolo del Fabbricato si pone in contrasto con diversi articoli della Costituzione (artt. 3, 23, 41, 42, 97 e 117).

Entrambi i ricorsi contro le suddette leggi regionali sono stati dichiarati, tuttavia, inammissibili sotto tutti i prospettati profili in quanto ritenuti privi di un sufficiente sviluppo argomentativo a sostegno delle singole censure mosse alle norme. (Sentenze n. 200 e 312 del 2010 della Corte Costituzionale).

A tutt’oggi, nonostante diverse regioni abbiano istituito da anni (Regione Emilia Romagna dal 2002) il Fascicolo del Fabbricato, non risulta ci siano provvedimenti regolanti i contenuti, le modalità di redazione ed aggiornamento, né tanto meno si riscontrano delle concrete applicazioni sul territorio, ad eccezione della Provincia Autonoma di Trento la quale con legge n. 1/2008 ha statuito l’obbligo ed il contenuto del libretto sia per i fabbricati di nuova costruzione che per quelli esistenti.

9, Circolare del Ministero dell’Economia (2010)

Il 9 luglio 2010 il Ministero dell’economia e delle finanze ha pubblicato la circolare (n. 16063) che ha per oggetto la “Valorizzazione immobili pubblici. Linee Guida generali per la costituzione di un fascicolo immobiliare”.

Lo scopo della circolare è quello di definire una metodologia che consenta agli enti pubblici non territoriali di conoscere a fondo la consistenza del proprio portafoglio immobiliare, fase propedeutica al previsto processo di valorizzazione degli immobili stessi.

Il documento ministeriale precisa che, pur essendo indirizzate agli enti pubblici statali, le Linee Guida, «possono costituire un valido riferimento anche per tutte le altre pubbliche amministrazioni che intendano attivare un proficuo processo di valorizzazione», siano esse statali che locali.

Il primo obiettivo che le amministrazioni devono quindi realizzare è quello della piena conoscenza del patrimonio immobiliare, da attuare innanzitutto attraverso la ricognizione degli immobili di proprietà degli enti non territoriali.

In questa fase occorrerà acquisire elementi di natura tecnica, amministrativo-gestionale e storico-artistica.

Dal punto di vista tecnico, sarà necessario acquisire informazioni sulla localizzazione geografica e sull’identificazione catastale completa dei beni.

Viene segnalata anche la rilevanza dell’analisi urbanistica che deve consentire un inquadramento corretto del bene con riferimento ai suoi possibili usi, o la possibilità di trasformazione, con individuazione degli strumenti urbanistici da porre in essere, volta ad ottenere nuove destinazioni d’uso.

Per quel che concerne poi le informazioni amministrativo-gestionali, la circolare evidenza come per i beni non strumentali si debba tener conto dello stato occupazionale prendendo conoscenza anche delle «eventuali specifiche pattuizioni che regolamentano l’’utilizzo dello stesso e le informazioni riguardanti lo stato di manutenzione e conservazione aggiornate».

Dal punto di vista storico-artistico afferma invece che le informazioni relative all’epoca di costruzione sono rilevanti anche per delineare correttamente le procedure per l’eventuale dismissione, mentre per gli immobili di recente realizzazione, possono rivestire carattere di informazione aggiuntiva.

Una parte della circolare è poi dedicata all’indicazione del contenuto del fascicolo immobiliare dell’immobile pubblico che dovrà essere oggetto di valorizzazione, la vera e propria «carta d’identità» dell’immobile che dovrà «essere predisposto dall’ente» e dovrà contenere diversi documenti, tra cui il titolo di provenienza, ove esistente, e copia della nota di trascrizione, la dichiarazione urbanistica sulla data di costruzione del fabbricato ovvero, la copia della licenza di costruzione e/o concessione edilizia.

Il Fascicolo del fabbricato all’estero

A livello internazionale diversi paesi, da alcuni anni, hanno già introdotto obblighi simili al Fascicolo del Fabbricato.

Ad esempio:

• Dal 1977 in Francia è obbligatorio (solo per gli enti pubblici) il “Carnet d’Entretien” (libretto di manutenzione), in cui sono registrate le informazioni sugli interventi di manutenzione o di risanamento eseguiti o da eseguire;
• Nel Regno Unito, nel 1995, è stato introdotto il “Health and Safety File” (scheda di salute e sicurezza), obbligatorio. Oltre all’HSF possono essere forniti anche altri fascicoli, non obbligatori, quali il “Condition Report” (rapporto delle condizioni), il “Long Term Maintenance Plan” (piano di manutenzione a lungo termine) e il “Building Survey” (Indagine dell’edificio);
• In Germania è obbligatorio il “Bautagebuch” (Diario Edilizio), che raccoglie la descrizione di tutte le caratteristiche tecniche dell’immobile e delle sue componenti costruttive ed impiantistiche;
• In Spagna è obbligatorio il Libro per il controllo della qualità dei materiali e dell’opera.

Conclusioni

Dopo aver illustrato uno dei temi prioritari per la riforma del testo unico dell’edilizia, nei prossimi articoli andremo ad approfondire e a sviluppare (con un approccio sistematico e propositivo) come si costruisce il fascicolo digitale del fabbricato e quali ne sono i contenuti.

Vedremo quali sono le difficoltà ad oggi e le criticità applicative di tale “rivoluzione” informatica, al fine di apportare un contributo utile per la redazione del futuro testo unico delle costruzioni.