Il bilancio di Busìa: “Digitalizzazione e qualificazione da finire, ma siamo avanti in Europa: modelli da esportare nel regolamento appalti Ue. Sul Ponte la Storia ci ha dato ragione, fermi al punto di tre anni fa”

Bocca cucita, come è prassi, sulle voci che riguardano il suo successore, ma Giuseppe Busìa, presidente dell’Anac al termine del mandato, si augura siano un presidente e un collegio indipendenti “perché l’indipendenza dalla politica è un tratto essenziale per fare bene questo lavoro. Nel nostro caso l’indipendenza e la difesa delle prerogative dell’Autorità ci ha aiutato ad affrontare con solerzia, tutti i giorni, questioni provenienti dal Governo nazionale e dai governi regionali e locali di destra e di sinistra, senza mai preoccuparci del colore politico di questi governi nei nostri giudizi. Questa indipendenza consente di criticare le scelte che non si condividono e al tempo stesso di offrire collaborazione istituzionale a tutti”.

Busìa accetta di fare con Diario DIAC un bilancio di questi sei anni di Presidenza, parlando di tutto, dal codice degli appalti al regolamento europeo in arrivo, dalla digitalizzazione al Ponte sullo Stretto di cui dice: “La Storia ha dato ragione a noi, siamo sostanzialmente ancora fermi al punto di tre anni e mezzo fa e non c’è la delibera Cipess che allora si diceva sarebbe arrivata in pochi mesi”.

Presidente Busìa, l’attività più rilevante in questi sei anni è stata l’attuazione del codice degli appalti che vi ha visto sempre in prima linea.

È certamente il principale ambito su cui c’è stata piena collaborazione con il MIT, sebbene non avessimo condiviso diverse delle soluzioni adottate.

L’attuazione del nuovo codice è, però, un’operazione largamente riuscita.

In gran parte sì, anche se sono ancora in corso attività di attuazione e perfezionamento su diversi aspetti. A suo tempo, anche per ragioni di semplicità, avevamo suggerito, invece di riscrivere tutto il codice, di correggerlo dove non funzionava. A breve il cantiere normativo dovrà essere riaperto quando sarà stato approvato il regolamento europeo. Resteranno tuttavia i pilastri della digitalizzazione e della qualificazione delle stazioni appaltanti che già indicammo come priorità nella prima audizione del settembre 2020. Sono le due riforme fondamentali su cui abbiamo lavorato molto e bene, ritengo: resisteranno qualunque sia l’evoluzione del quadro normativo europeo e nazionale. Abbiamo cominciato ad attuarle prima che arrivasse il codice, con il decreto legge 77/2021 e poi abbiamo continuato forti anche del vincolo esterno europeo del Pnrr.

Lei ha spesso battuto sul valore della digitalizzazione. È soddisfatto del risultato, a questo punto?

La digitalizzazione va vista nella duplice accezione di digitalizzazione delle procedure, che garantisce rapidità ed efficienza senza rinunciare alla concorrenza e alla trasparenza, e di digitalizzazione della modellistica digitale di cui stiamo cercando di garantire la corretta applicazione con alcuni protocolli, perché ci rendiamo conto che non tutte le stazioni appaltanti sono pronte. Abbiamo margini di miglioramento molto ampi, dal cantiere digitale alla creazione della banca dati dei progetti BIM, per poterne fare patrimonio comune e pensare a un’Amministrazione che agisce come un unico corpo e capitalizza quello che crea.

Il regolamento europeo, però, va in assoluta controtendenza, alzando la soglia dell’obbligo di progettazione in BIM a 25 milioni, quando la nostra è a due milioni.

Qui c’è da fare un ragionamento più generale sull’atteggiamento che assumiamo verso il regolamento europeo. Penso che non dobbiamo contrastarlo come tipo di fonte, ma migliorarlo, portarci dentro la nostra esperienza che in molti casi è più avanzata di quella europea. Su digitalizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti il regolamento è necessariamente più timido, perché non tutti hanno fatto l’esperienza che ha fatto l’Italia. Contiene norme blande tipiche dell’inizio processo. Noi dovremmo chiedere una salvaguardia della nostra esperienza, che è più avanti e può essere assunta come modello. Possiamo esportare le nostre piattaforme, come stiamo facendo con San Marino che è adesso impegnato nell’adesione all’Unione europea. Questo favorisce anche le nostre imprese, che si trovano così in un ambiente europeo già familiare. D’altra parte, siamo considerati un modello anche a livello Onu, dove ad esempio, in occasione di un evento legato alla prossima Assemblea generale che si terrà a New York il prossimo 18 settembre, noi e l’Arabia saudita siamo i soli Paesi chiamati a illustrare la propria esperienza nella digitalizzazione dei contratti. A livello internazionale siamo riconosciuti come leader in questo campo e questo dovremmo portare in Europa.

Ci sono gli strumenti per inserire nel regolamento europeo dei paletti che possano salvaguardare le nostre norme quando sono più avanzate?

Certo, non possiamo assolutamente tornare indietro su digitalizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti. Sono progressi che abbiamo ottenuto sotto l’egida del PNRR e la nostra posizione avanzata va fatta valere. Dobbiamo inoltre chiedere che le disposizioni del regolamento siano considerate come un livello minimo da raggiungere, lasciando ai singoli Paesi di prevedere previsioni più avanzate. Non è interesse dell’Italia e neanche dell’Europa arretrare su partite così decisive, quando l’Europa stessa riconosce il peso enorme del settore degli appalti nelle nostre economie e ritiene, come evidenziano i Rapporti Letta e Draghi, che la competitività europea passi per la creazione di un vero mercato unico dei contratti pubblici, il quale si traduce in maggiore efficienza e minori sprechi . Le nostre imprese hanno dimostrato di essere capaci di espandersi e crescere all’estero, quando il confronto avviene davvero a parità di condizioni e il regolamento rappresenta una occasione fondamentale per questo. Dalle nuove regole sugli appalti, e dall’uso intelligente delle clausole sulla preferenza europea, il cosiddetto “Buy Europe”, passa anche la fondamentale partita geopolitica che oggi si gioca con Stati Uniti e Cina per recuperare il terreno perduto sul fronte dell’innovazione tecnologica e guadagnare spazi futuri di crescita economica e sviluppo sostenibile.

Torniamo alla digitalizzazione. Non tutto sembra andato nel verso giusto: c’è stata qualche lentezza e si continua a pensare troppo cartaceo, nelle amministrazioni.

Le difficoltà derivano in parte da limiti tecnologici e in parte da resistenze culturali. Tuttavia, la direzione è quella giusta e dobbiamo proseguire. Sulla disgitalizzazione dei contratti paghiamo la scelta di non essere andati su una infrastruttura unica digitale pubblica cui si sarebbero dovute collegare tutte le amministrazioni. Questo avrebbe accelerato questi processi.

Si riferisce alla presenza di molteplici PAD, le Piattaforme di Approvvigionamento Digitale? Che bisognerebbe fare ora?

Molte piattaforme, invece di competere per rendere i processi nativi digitali, e quindi assicurare maggiori semplificazioni per gli operatori, nonché la immediata disponibilità delle informazioni, si sono limitate al rispetto formale di alcuni requisiti di base,. Abbiamo chiesto di stringere le maglie di questo sistema, ma la soluzione più razionale sarebbe quella di creare una infrastruttura unica, pubblica, mettendo insieme il meglio che ha saputo produrre il mercato, da offrire gratuitamente a tutte le stazioni appaltanti.

Questa resistenza a unire i dati si vede anche nel Fascicolo virtuale: ci sono amministrazioni che ancora non aderiscono, non fanno confluire i loro dati.

Il problema non è solo degli appalti. Servirebbe una normativa quadro per imporre che qualunque piattaforma che viene istituita non nasca ex novo, ma collegandosi a quelle esistenti. Se c’è già una piattaforma che registra i contratti e servono quei dati, non ne creo una nuova, duplicando costi e rendendo più difficile la successiva interoperabilità. È il problema che abbiamo visto con la patente a punti. Per le leggi, oltre all’analisi di impatto della regolazione (AIR), servirebbe anche quella sull’impatto della digitalizzazione, vietando duplicazioni e creando interoperabilità fin dalla progettazione. Nel novembre 2020, due mesi dopo il nostro insediamento, abbiamo voluto rendere pubblici tutti i dati della banca dati dei contratti pubblici, pur nell’ovvio rispetto della privacy. È il contrario della tanto diffusa gelosia che spesso incontriamo nelle amministrazioni. Tali informazioni sono un bene pubblico: tanti più soggetti pubblici e privati trovano utilità nell’usarli, tanto più quell’investimento ha valore.

E sulla qualificazione delle stazioni appaltanti a che punto siamo?

C’è ancora cammino da fare per accrescere professionalizzazione e specializzazione, ma abbiamo fatto passi avanti enormi: la qualificazione delle stazioni appaltanti è un modello di riorganizzazione amministrativa e di collaborazione istituzionale ben riuscito, da esportare in altri settori. Quando un’amministrazione non ha le competenze necessarie, si appoggia a un’altra più attrezzata o unisce le forze per lavorare in comune con un’altra, dividendo il lavoro e moltiplicando le capacità. Si tratta di uno straordinario volàno di collaborazione amministrativa che va incentivato ed anche portato a Bruxelles come un modello per il nuovo regolamento.

C’è anche qualche rimpianto nel lavoro di questi sei anni?

Un errore penso sia stato quello di aver eliminato, con il correttivo, l’articolo 109 sulla qualificazione degli operatori economici, su cui noi avevamo cominciato a costruire un modello. La qualificazione va perseguita non solo sul lato delle stazioni appaltanti, ma anche su quello degli operatori economici. Si tratta di un passaggio fondamentale per difendere le imprese che maturano esperienze, investono su se stesse e innovano, senza limitarsi a raccogliere documenti e attestazioni. Possiamo però recuperarlo con il Fascicolo virtuale dell’operatore economico, che può offrire un servizio prezioso soprattutto per le piccole e medie imprese, rendendo più facile il loro avvicinamento da protagoniste al mondo dei contratti pubblici.

A guardare bene il codice, sembra che l’unica sconfitta vera rispetto alle cose che lei ha sempre denunciato sia la concorrenza. Anche il dilagare degli Accordi quadro non mi pare un sintomo di concorrenza.

Purtroppo, sulla concorrenza sono stati fatti passi indietro, in nome di una semplificazione che è stata spesso solo di facciata. Tutto questo è stato in parte tollerato di fronte alla sovrabbondanza di risorse del PNRR, ma con la sua conclusione, la domanda di concorrenza sarà più pressante.In ognicaso, abbiamo dimostrato come la digitalizzazione sia lo strumento più potente per favorire procedure rapide senza rinunciare a trasparenza e concorrenza.

Soprattutto per gli accordi quadro, occorre inoltre spingere verso una maggiore divisione in lotti, rafforzando diversi istituti che consentono di tutelare le piccole e medie imprese. Al tempo stesso, dobbiamo evitare che ogni nuovo arrivato, anche se non ha esperienza e capacità, prenda il posto di chi invece questa esperienza l’ha maturata.

In questi anni ci sono stati anche momenti di tensione con il Governo. L’oggetto principale resta il Ponte sullo Stretto. Che valutazione dà oggi?

Quella che ho sempre dato. Se davvero si voleva fare il ponte, nel 2023, quando lo Stato aveva vinto in primo grado contro il general contractor, proprietario del vecchio progetto, e mancavano solo due mesi dall’appello, sarebbe stato possibile acquistare per pochissimo quel vecchio progetto e porlo a base di gara per richiedere un progetto esecutivo migliorato ed aggiornato, ovvero per presentarne le necessarie modifiche, avendo comunque un quadro completo sull’opera. Si è invece deciso di dichiarare per legge che quel progetto valeva ancora e che non si poteva attendere il giudizio e la gara. La Storia ci ha dato ragione: siamo sostanzialmente fermi da tre anni e mezzo e non c’è ancora la delibera Cipess che si diceva sarebbe arrivata nel giro di pochi mesi. Se si fosse seguito quanto avevamo indicato,  ad oggi la progettazione esecutiva sarebbe stata completata tenendo conto per tempo di tutte le problematiche che stanno via via emergendo , da ultimo con il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici. Avremmo avuto un progetto aggiornato, con minori costi e senza spada di Damocle del mancato rispetto delle direttive europee. Ora il rischio è di far partire le opere a terra in assenza di una progettazione esecutiva unitaria, quindi senza avere sciolto tutti i nodi sulla fattibilità del ponte, oltre che sui suoi costi.