Come evitare le trappole del doppio orientamento sulla ribassabilità dei costi di manodopera

Cosa dice il codice?

Le incertezze interpretative e, conseguentemente, operative derivano dalla lettera della stessa norma del codice, che, in maniera apparentemente contradditoria, afferma al comma 14 dell’articolo 41 che “nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

La norma, infatti, prima, riferisce i costi della manodopera all’importo posto a base di gara (inducendo così a ritenerli ribassabili), poi, li dichiara appunto scorporati dall’importo assoggettato a ribasso (inducendo così a ritenerli non più ribassabili) ed, infine, consente all’operatore economico un ribasso complessivo che, derivando da una più efficiente organizzazione aziendale, coinvolge evidentemente anche i costi della manodopera. Una distonia normativa, quindi, che impedisce a stazioni appaltanti ed operatori economici di guardare in modo chiaro i costi della manodopera all’interno dell’offerta.

Cosa dice la giurisprudenza?

Sebbene con un percorso logico non univoco, la giurisprudenza ritiene che i costi della manodopera non siano intoccabili, non ribassabili in modo assoluto. Due sono, infatti, gli orientamenti giurisprudenziali sin qui affermatisi, l’uno prevalente e in linea anche con l’ANAC, l’altro minoritario e più recente.

L’orientamento prevalente

L’indirizzo giurisprudenziale più diffuso si basa su una lettura di insieme, complessiva, dei tre periodi di cui si compone la norma del codice. Per esso, il fatto che la norma dichiara che i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso non sta a significare che gli stessi non possano mai essere ribassati, ma più semplicemente che vi è un onere in capo all’offerente di separata indicazione di tale voce rispetto a quella su cui normalmente si attua la concorrenza tra gli operatori.

Ciò troverebbe conferma nell’articolo 108 del codice, là dove prevede che “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale” (comma 9).

Separata indicazione che è volta ad assicurare un più efficace controllo della stazione appaltante sulle voci di costo inerenti alla prestazione, richiamando l’attenzione di chi valuta l’offerta sulle modalità con cui l’operatore economico ha determinato il “ribasso complessivo”, comprensivo anche della manodopera. In altri termini, se non vi fosse una indicazione specifica ed evidente di quanto l’offerente intende spendere in relazione a tale fondamentale fattore della produzione, vi sarebbe un rischio maggiore di valutare positivamente offerte che in realtà potrebbero porsi in contrasto con il valore costituzionalmente imprescindibile della tutela del lavoro e dei lavoratori, da ritenersi certamente sotteso a una concorrenza leale tra gli operatori.

Con la conseguenza, quindi che, laddove la manodopera indicata separatamente sia inferiore a quella stimata dalla stazione appaltante, se ne attiverà una verifica con le stesse modalità prescritte per l’offerta anomala, ben potendo essere giustificata con quella “più efficiente organizzazione aziendale” richiamata dalla norma stessa (TAR Lazio-Roma, sez. V ter, 17 ottobre 2024, n. 18009; TAR Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120; TAR Sicilia- Palermo, sez. III, 19 dicembre 2023, n. 3787; delibera Anac 15 novembre 2023, n. 528).

Una interpretazione, questa, seguita anche dal MIT che, anzi, con il parere n. 2505 del 17 aprile 2024, ne illustra praticamente il funzionamento con un esempio semplice. Premettendo, infatti, che l’importo assoggettato a ribasso comprende anche i costi della manodopera, chiarisce che però la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi: ad esempio, importo a base di gara euro 100, di cui manodopera 30. Il concorrente, quindi, dovrà formulare un “ribasso complessivo” a norma dell’articolo 41, comma 14, del codice, ma a sua volta, dovrà indicare, come proprio costo e a parte, i costi della manodopera: ad esempio, ribasso del 10% (quindi richiesti euro 90), di cui manodopera 20. Essendo, pertanto, detti costi inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, questa, prima dell’aggiudicazione, dovrà chiamare il concorrente a giustificarli. Se i giustificativi sono accolti, vi sarà aggiudicazione ed in sede di esecuzione si pagherà quanto offerto dal concorrente (90 euro di cui 20 manodopera).

L’orientamento minoritario

È quello espresso di recente dal TAR Liguria-Genova, con la sentenza del 14 ottobre 2024, n. 673, che attenendosi ad una interpretazione strettamente letterale e non organica della norma del codice, ritiene incontrovertibile che, nella nuova disciplina, gli oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante non sono direttamente ribassabili, come nel sistema previgente, in quanto vanno scorporati dalla base d’asta da assoggettare a ribasso.

Pertanto, ai fini dell’aggiudicazione, rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all’importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza. Tuttavia, come esplicitato nell’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14, qualora l’operatore economico disponga di un’organizzazione aziendale particolarmente efficiente, che gli consenta di abbattere i costi della manodopera, questi ultimi possono essere “diminuiti in via indiretta e riflessa”, ossia offrendo un più elevato ribasso sull’importo dei lavori o dei servizi oggetto della commessa.

In altre parole, la formulazione del ribasso è consentita esclusivamente sul valore dell’appalto al netto della manodopera stimata dalla stazione appaltante (e al netto degli oneri di sicurezza), ma il concorrente ha la facoltà di ridurre indirettamente i costi del lavoro aumentando la percentuale di sconto praticata sulla componente direttamente ribassabile. Naturalmente, i minori costi della manodopera che l’operatore ritiene di sopportare in concreto vanno specificati nell’offerta economica, ai sensi dell’articolo 108, comma 9, del Codice, nonché giustificati mediante la dimostrazione della propria efficienza aziendale, con modalità analoga alla verifica dell’anomalia ai sensi dell’articolo 110.

In conclusione, chi fa cosa?

1. La stazione appaltante, nei documenti di gara, ma anche ai fini dell’affidamento diretto (in virtù del disposto dell’articolo 48, comma 4, del Codice), indica i costi della manodopera da essa stimati ai sensi del comma 13 dell’articolo 41;
2. l’operatore economico, sia che faccia il “ribasso complessivo” (sull’importo a base d’asta comprensivo dei costi della manodopera) sia che faccia il ribasso sui soli lavori o servizi (al netto dei costi della manodopera), deve in ogni caso indicare separatamente i costi della manodopera da esso offerti;
3. laddove detti costi siano inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, in quanto direttamente ribassati oppure diminuiti solo indirettamente grazie ad una più efficiente organizzazione aziendale dell’operatore economico, la stazione appaltante dovrà attivare una procedura analoga a quella prevista dall’articolo 110 del Codice per le offerte anomale.