APPALTI ISTRUZIONI PER L'USO
La corretta individuazione e la chiara separazione tra i requisiti di partecipazione (o ammissione) e i requisiti di esecuzione rappresentano un punto critico e di grande interesse negli appalti pubblici. Sebbene possa sembrare ormai definita e chiarita, in realtà, la questione è ancora oggetto di dibattito e pronunce del Consiglio di Stato e dei TAR. I giudici sono chiamati a verificare se le stazioni appaltanti hanno bilanciato correttamente la necessità di garantire la qualità della prestazione (attraverso i requisiti di esecuzione) e il rispetto della massima partecipazione e concorrenza (attraverso requisiti di ammissione minimi e non sproporzionati). Spesso, infatti, le stazioni appaltanti cadono nell’errore di sovrapporre o di non discernere correttamente i due piani concettuali, generando un’illegittima “commistione”, che può portare a contenziosi, in quanto confondere un requisito di esecuzione con un requisito di partecipazione può indurre a esclusioni illegittime (se un operatore economico viene escluso perché non possiede al momento dell’offerta un elemento che dovrebbe essere richiesto solo al momento dell’esecuzione, ex articolo 113 del Codice) e a violazioni della par condicio (l’uso improprio dei criteri di valutazione ex articolo 108 per mascherare un requisito di ammissione limita ingiustamente la concorrenza). La distinzione è, al contrario, fondamentale poiché ne derivano una disciplina giuridica diversa e conseguenze radicalmente differenti per l’operatore economico, determinando un diverso regime di tutela e sanzione.
Vediamo insieme, dunque, come applicare correttamente questa fondamentale separazione concettuale.
Nell’ambito dei contratti pubblici, le certificazioni dei sistemi di gestione (qualità, ambiente, sicurezza, parità di genere, ecc.) assumono oggi un ruolo strategico. Non solo consentono agli operatori economici di ottenere riduzioni di garanzie e premialità, ma sono spesso un requisito per la qualificazione SOA. Tuttavia, non tutte le certificazioni sono automaticamente valide. Per essere riconosciute, devono essere autentiche, rilasciate da Organismi di Certificazione accreditati e conformi al quadro giuridico europeo, in particolare al Regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, che stabilisce i requisiti per l’accreditamento. In Italia, l’Ente di accreditamento ufficiale è Accredia, ma il mercato globalizzato ha portato alla diffusione di certificazioni estere. Questo impone alle stazioni appaltanti di valutare non solo l’accreditamento dell’organismo estero, ma anche il fatto che l’Ente di accreditamento sia riconosciuto a livello internazionale, attraverso gli Accordi di Mutuo Riconoscimento (MRA). Infatti, una certificazione priva dei requisiti sopra indicati può essere non ammissibile in gara, con conseguenze facilmente immaginabili.
Di seguito, dunque, gli aspetti fondamentali di cui devono tenere conto le stazioni appaltanti nella verifica delle certificazioni.
Elaborata dalla Commissione europea, la formula giuridica del Partenariato Pubblico Privato (PPP) ha subito una profonda riorganizzazione sistematica con l’attuale Codice dei contratti pubblici di cui al Dlgs. 36/2023, il quale ne ha consolidato l’impianto per trasformarlo in un meccanismo più attrattivo per amministrazioni, operatori economici ed investitori istituzionali, vista la sua idoneità a realizzare progetti di interesse pubblico di ampio respiro e grandi dimensioni. (…)
Il Codice dei contratti pubblici non disciplina in maniera puntuale l’iter operativo che le stazioni appaltanti devono seguire allorquando ricorrono al meccanismo dell’inversione procedimentale, limitandosi a prevedere solo che, qualora scelgano tale facoltà, le offerte siano esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti (articolo 107, comma 3).Il merito di aver procedimentalizzato il meccanismo, la cui finalità è quella di semplificare e accelerare l’iter di gara, è stato dell’ANAC, che lo ha fatto all’interno del Bando – tipo n. 1, a cominciare dalla versione del 2021 (sotto il Codice 50/2016, come modificato dalla legge 55/2019, dal decreto-legge 76/2020 e dal decreto legge 77/2021), passando per la versione 2023 (sotto il nuovo Codice 36/2016), fino alla recente versione aggiornata al Correttivo, approvata con la Delibera n. 365 del 16/09/2025. Anzi, in quest’ultima versione del Bando-tipo, l’iter è stato arricchito di ulteriori passaggi, alcuni obbligatori e altri opzionali e/o alternativi tra loro, che hanno finito per appesantire un meccanismo pensato invece per velocizzare la selezione dell’affidatario.
Considerato che, ai sensi del comma 3 dell’articolo 83 del Codice, i bandi di gara vanno redatti in conformità dei bandi tipo, salve le deroghe espressamente motivate nella delibera a contrarre, vediamo insieme quali passaggi deve compiere, quindi, la stazione appaltante secondo l’ANAC, quando sceglie l’inversione procedimentale.
L’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici impone alle stazioni appaltanti (e agli enti concedenti) di individuare e indicare nei documenti iniziali di gara e nella determina di affidamento diretto il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) da applicare negli appalti pubblici, in conformità con le disposizioni contenute, in particolare, nell’Allegato I.01. La corretta individuazione del CCNL è fondamentale per garantire la tutela dei lavoratori e una corretta concorrenza, ma è spesso un’operazione che può rappresentare per la stazione appaltante una sfida complessa a causa dell’ampia gamma di contratti esistenti e della necessità di verificarne i requisiti richiesti a tal fine dalla norma.
Vediamo insieme, allora, quali passi compiere per superare tali ostacoli.
L’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici impone alle stazioni appaltanti (e agli enti concedenti) di individuare e indicare nei documenti iniziali di gara e nella determina di affidamento diretto il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) da applicare negli appalti pubblici, in conformità con le disposizioni contenute, in particolare, nell’Allegato I.01. La corretta individuazione del CCNL è fondamentale per garantire la tutela dei lavoratori e una corretta concorrenza, ma è spesso un’operazione che può rappresentare per la stazione appaltante una sfida complessa a causa dell’ampia gamma di contratti esistenti e della necessità di verificarne i requisiti richiesti a tal fine dalla norma.
Vediamo insieme, allora, quali passi compiere per superare tali ostacoli.
Approvato definitivamente in Senato il DDL sull’intelligenza artificiale (17 settembre 2025), l’Italia si dota finalmente di una cornice normativa nazionale che accompagna l’entrata in vigore dell’AI Act europeo.
Tale norma non va a sostituire il regolamento comunitario (direttamente applicabile), ma ne integra alcuni aspetti, introducendo prescrizioni settoriali e disciplinando materie specifiche, con l’intento dichiarato di mantenere l’IA “antropocentrica, trasparente e responsabile”.
Nell’ambito dei contratti pubblici, la sicurezza e i relativi costi rappresentano un aspetto molto importante sia per le stazioni appaltanti che per gli operatori economici. La corretta determinazione e indicazione di tali costi sono, infatti, fondamentali per garantire la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, a cui devono tendere entrambe le parti dell’appalto, anche conformemente alla Costituzione (articolo 32). Esistono, tuttavia, diverse tipologie di costi per la sicurezza di cui bisogna tenere conto, che differiscono tra loro per natura, finalità e regime giuridico. Vediamolo insieme.
Con l’articolo 5 del Dl 9 settembre 2025, n. 127, il legislatore interviene ancora una volta sul codice dei contratti pubblici per mettere sicurezza, accessibilità e qualità del servizio al centro delle procedure di scelta dei pullman per uscite didattiche e viaggi di istruzione. Due le novità chiave.
Nel contesto degli appalti pubblici, la distinzione tra il quadro economico dell’intervento e il quadro economico della gara spesso sfugge, ma è invece fondamentale per una corretta gestione finanziaria del progetto. Il primo, infatti, rappresenta la visione completa e strategica dell’intera opera, includendo non solo i costi diretti delle lavorazioni, ma anche tutte le spese accessorie, gli oneri per la progettazione e le somme a disposizione per imprevisti e variazioni. Al contrario, il quadro economico della gara si concentra specificamente sulla parte del progetto destinata all’affidamento, focalizzandosi sul prezzo base e sulle voci soggette a ribasso.
Comprendere questa differenza è, quindi, fondamentale per le stazioni appaltanti, poiché il corretto inquadramento e utilizzo del quadro economico dell’intervento sono essenziali per garantire la pianificazione, il controllo e la gestione efficace dell’intero ciclo di vita di un progetto pubblico, così come previsto dal Dlgs. 36/2023.
Vediamolo meglio.
L’Amministrazione gode di un’ampia discrezionalità in materia di contratti pubblici. Spetta, infatti, alla stazione appaltante definire gli strumenti e le misure ritenuti più adeguati, opportuni, congrui, efficienti ed efficaci per raggiungere l’interesse pubblico concreto che l’appalto mira a soddisfare. Una discrezionalità che il Codice 36, in quanto basato sul sistema della qualificazione delle stazioni appaltanti, ha ancor più valorizzato: basti citare la disciplina dell’anomalia dell’offerta per la quale non è più la norma a prescriverne gli indizi, ma viene rimessa alla stazione appaltante l’individuazione degli elementi rivelatori. Tutto ciò, però, a condizione che le scelte operate non siano irragionevoli, irrazionali, sproporzionate o arbitrarie, limitando ingiustificatamente la platea dei potenziali concorrenti o creando posizioni di privilegio. In tal caso, infatti, la scelta è soggetta al sindacato del giudice amministrativo. Una volta, però, che queste scelte vengono effettuate e si concretizzano nelle regole stabilite e rese pubbliche nella lex specialis, entra in gioco il principio dell’autovincolo, spesso sottostimato o sconosciuto dalle stazioni appaltanti nella portata e nelle conseguenze. Tale principio, invece, garantisce trasparenza e parità di trattamento, in quanto assicura che le regole iniziali siano rispettate da tutti, inclusa l’amministrazione stessa. Comprendere appieno la sua portata e operare correttamente è, quindi, essenziale per evitare vizi, contenziosi e per assicurare il buon esito delle procedure e della successiva esecuzione contrattuale.
Vediamo insieme, dunque, in cosa consiste e cosa comporta il principio dell’autovincolo.
Nel sistema degli appalti pubblici, il principio di massima concorrenzialità è un cardine, in quanto mira a garantirne l’efficienza, l’economicità e la trasparenza, princípi fondamentali dell’attività amministrativa in generale (articolo 1 della legge 241/1990). Tuttavia, esistono situazioni eccezionali in cui tale principio può essere derogato. Tra queste, l’infungibilità. Quando un bene o un servizio è “infungibile”, ovvero non vi sono alternative ad esso, infatti, si apre la possibilità di ricorrere a procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando, determinando una competizione tra un numero ristretto di operatori economici o, in alcuni casi, addirittura all’affidamento diretto, anche al fornitore uscente in deroga al principio di rotazione. Ma, proprio perché può limitare la concorrenza e generare potenzialmente condizioni di acquisto meno favorevoli per l’amministrazione, tale deroga non è priva di rischi. Per tale ragione, l’accertamento dell’infungibilità deve essere rigoroso e debitamente motivato.
Vediamo insieme, dunque, cosa devono fare le stazioni appaltanti per operare correttamente.
L’importante documento di Assonime, rivolto prevalentemente alle imprese della manifattura e del servizio, pone con forza, anche per il settore dell’ambiente costruito e, segnatamente, per le imprese di costruzioni e per il loro indotto manifatturiero, la questione della centralità del dato nella gestione dei processi aziendali, attorno a cui operare, almeno in parte, una riconfigurazione.
Altrettanto rilevanti e pertinenti sono le annotazioni che riguardano l’uso dei dati, anche personali, relativi all’Internet of Things, sempre più diffusa nel comparto, pure sotto il profilo del Digital Twin.
Il punto cruciale, tuttavia, risiede nell’accettazione del dato come bene economico, transabile e riutilizzabile.
L’accordo di cooperazione tra amministrazioni, previsto in via generale dall’articolo 15 L. 241/1990 e declinato più specificamente dall’articolo 7, comma 4, del Dlgs. 36/2023, è un’intesa tra due o più enti, finalizzata alla realizzazione di un interesse pubblico comune attraverso la messa in comune di risorse e l’effettiva partecipazione di tutte le parti allo svolgimento di compiti funzionali all’attività. È, dunque, uno strumento molto utile per realizzare insieme un progetto comune: l’unione fa la forza. La sua natura, pertanto, è squisitamente collaborativa e non sinallagmatica, distinguendosi così dai contratti pubblici (appalti o concessioni), che prevedono uno scambio di prestazioni a titolo oneroso. La corretta qualificazione di tali intese è fondamentale per determinare se esse rientrino o meno nell’ambito di applicazione del Codice dei Contratti Pubblici e per evitare l’elusione delle procedure di evidenza pubblica, che tutelano la trasparenza e l’equo accesso al mercato per gli operatori economici. Una errata interpretazione può esporre le amministrazioni a contenziosi e obblighi risarcitori.
Vediamo, dunque, insieme come inquadrare e utilizzare correttamente questo strumento.
Ne avevamo anticipato le funzionalità su Diario dei Nuovi Appalti ad aprile scorso (https://diarionuoviappalti.it/orchestratore-schede/) e ora l’ANAC conferma che finalmente sono operative le nuove schede AVR (Avvio Verifica Requisiti) e TVR (Termine Verifica Requisiti). Grazie ad esse le stazioni appaltanti possono effettuare controlli sui requisiti di soggetti individuati prima dell’inizio formale di una procedura di affidamento e, quindi, senza dover necessariamente acquisire il CIG.
Salvo se siano state già integrate in qualche piattaforma di approvvigionamento digitale certificata (pad), l’utilizzo delle nuove schede richiede l’accesso alla PCP – Piattaforma Contratti Pubblici di ANAC e la successiva interazione con il FVOE – Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico.
PCP e FVOE, pertanto, sono stati implementati con nuove funzionalità.
Vediamo insieme i passi da compiere.
Nelle ultime settimane, il rinnovo della qualificazione delle stazioni appaltanti è stato un argomento molto discusso e dibattuto a causa dei requisiti introdotti e modificati dal Correttivo e del conseguente loro recepimento (solo dal 25 giugno scorso) nel sistema ANAC, a tal fine aggiornato all’esito di una consultazione on line lanciata dall’Autorità nei mesi precedenti. Protagonista silenzioso di tale processo di riqualificazione (l’articolo 11 dell’Allegato II.4 del Codice attribuisce testualmente alle stazioni appaltanti il compito di accedere all’AUSA – rectius, al servizio “Qualificazione delle stazioni appaltanti” – per inserire/aggiornare i dati necessari) è il Responsabile dell’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (RASA). Ma chi è esattamente il RASA? Quali sono le sue funzioni principali, spesso misconosciute, e le responsabilità che gli derivano nel sistema complessivo degli appalti pubblici? Quali incompatibilità sussistono per tale ruolo? Il Codice, infatti, non prevede né cita tale figura.
Vediamolo insieme.
L’ANAC ha recentemente finalizzato l’aggiornamento del sistema di qualificazione (il 24 giugno 2025), incorporando i nuovi requisiti introdotti o modificati dal Decreto Legislativo 209/2024 (cd. “Correttivo”). Questo aggiornamento permette ai RASA (Responsabili dell’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti) di procedere con l’inserimento dei dati e delle informazioni richieste, come dettagliato nell’Allegato II.4 del Codice. Tali dati, combinati con quelli importati dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), determineranno il punteggio complessivo e il conseguente livello di qualificazione ottenuto con l’invio dell’istanza. Nonostante i chiarimenti forniti dall’Autorità, prima con la consultazione pubblica e poi con gli aggiornamenti del Manuale Utente e con gli avvisi pubblicati nel servizio dedicato, le Stazioni Appaltanti manifestano ancora incertezze.
Cerchiamo, quindi, di rispondere ai dubbi più frequenti.
Il Correttivo di cui al Dlgs. 209/2024 ha introdotto significative modifiche alle modalità di qualificazione e partecipazione alle gare dei consorzi stabili, un tema da sempre fonte di incertezza, specialmente per le stazioni appaltanti. Per fare chiarezza, l’ANAC ha emesso un Comunicato il 28 maggio 2025, pubblicato lo scorso 16 giugno, fornendo utili indicazioni operative.
Vediamo, dunque – norme e Comunicato alla mano – cosa sono i consorzi stabili, come devono qualificarsi e come possono partecipare alle gare di appalto nell’attuale contesto normativo.
